经过近年来的改革实践，浙江省财政厅厅长钱巨炎给出的答案是：从资金性质看，这类资金有其特定的政策目标和相对确定的使用范围，属于专项资金；但同时这些资金又是财力性补助，具有一般性转移支付的优点，所以叫专项性一般转移支付。他反复强调，这项改革通过分配因素的政策性、导向性作用，既可以更有效地推动上级政府的政策意图、目标的落实，又同时实现了财政分配职能的回归，大大增强了政府的财政调控能力，有利于地方和部门集中财力办大事。

“它同时兼顾了一般和专项性转移支付的特点。简单打个比方，就是实现了从"四菜一汤"式的专项转移支付(专款专用)到"自助餐"式（定范围方向、不定具体项目）的专项性一般转移支付。”浙江省财政厅副厅长罗石林解释说，当然这种转变不仅仅是扩大使用范围那么简单，实践证明，它带来的变化是革命性的。

现实需求倒逼制度创新

龙泉市公安局剑池派出所坐落于城乡接合部的剑池街道，就在传说中干将莫邪铸剑的铸剑池不远处。一栋三层小楼，楼前空地足够大。走进派出所的一楼，进门左边是办案区、右边是办事区，二楼是办公区，三楼是生活区。记者注意到，进门左侧靠墙壁处专门辟出一块区域，摆放着三张小桌子，每张桌子配了三把椅子。

“这都是2010年省公安厅搞派出所功能区改造，省财政安排专项补助资金后才增设的，主要是为了方便来所办事的群众。”见记者打量这些桌椅，一旁的剑池派出所所长陈志斌解释说。

在办事区的几间调解室，窗明几净，录像监控设备一应俱全。陈志斌说，经过功能区改造，派出所的调解工作从以前的无论是报案、民事纠纷处理还是治安案件处理都在办公室进行，到现在的有专门区域进行调解，可以说是一个质的飞跃。

“这要搁在以前，如果发生民事纠纷以及小规模的群体性事件，事件双方的当事人都在一楼大厅或者办公室内，极有可能再次发生肢体冲突。”陪同记者采访的龙泉市公安局纪委书记、剑池派出所原所长刘继伟说，功能区改造后，群众来派出所办事更加方便，民警的安全更有保障，执法也更加规范了。

“这一成绩的取得，很大部分归功于省财政实施的专项性一般转移支付制度改革。”浙江省公安厅后勤处处长张征宇对记者说，这项改革整合了专项资金，使他们能够按照自己的工作重点集中财力办大事，顺利地完成了全省公安机关派出所功能区改造任务，而且大大高于省公安厅要求完成改造的比例。

张征宇说，派出所功能区改造项目是执法规范化建设的基础和支撑，然而过去根本没有相应的专项资金。省公安厅与省财政厅进行沟通后，将派出所功能区改造工作及时列入2010年公安专项性一般转移支付的一个分配因素，为基层公安机关解决了部分资金。省公安厅将近2亿元的专项性一般转移支付资金集中用在这项重点工作中，欠发达地区一个派出所补助25万元、发达地区则补助10万元。

张征宇的话有以下的注脚：2008年，中央和浙江省级财政安排浙江省公安机关转移支付资金为1.06亿元，但陆续下达的项目有18个，个别项目补助资金分配到单位仅为几万元。资金过于分散导致保障力度削弱，并给资金管理增加了难度。

“2009年以前，专项项目设置不合理。”张征宇解释说，为了支持省公安厅各警种业务建设，专项项目设置较多地考虑各警种的需求，但随着公安工作的逐步推进，资金的使用逐渐与基层实际需求产生一定的差距，或与当地财政安排的项目发生冲突，影响了资金效益的发挥。

同时，项目资金分配不科学。2009年以前，省公安厅将部分转移支付资金分配到厅内各警种，由他们提出初步分配方案。“但由于缺乏科学的方法和有效的监督，各警种在分配资金时容易受到人为因素和主观判断的影响。”

当时，类似的问题在浙江省级各部门预算单位都程度不同地存在，基层部门对此也深有感触。义乌市财政局预算局局长黄健勇说：“以前，最小的一个专项项目只有3000元，但还是要走程序。细算下来，每年至少有几百个专项项目。各个部门从年初就开始写报告申报项目，有的项目要隔一年才能批下来，严重地影响了工作的进展。”

黄健勇说，在2009年以前，由于省里的专项转移支付资金往往要集中到下半年、甚至年底才能下达到市县，每年在做预算的时候，往往要用自己的资金“垫付”，待省里的专项资金下达后，再“置换”出来，增加了很大的工作量。

专项性一般转移支付制度改革，改变了以往单个项目资金量小、资金到位不及时的被动局面。而浙江省公安厅在全国公安机关执法规范化建设工作中所取得的优异成绩，正是对该制度成效的有力佐证：截至2011年6月底，全省1118个派出所完成1069个，完成率95.62%，超额完成省厅规定的改造数量。

缓解资金供需矛盾的良方

浙江省的专项性一般转移支付制度改革发端于行政政法系统。“我们省的现实情况倒逼我们走制度创新这条路。”全程参与这项改革的省财政厅行政政法处处长楼梅芳感慨道，2007年国家对法院诉讼费实施“缓、减、免”政策，政法系统的收入大幅减少，对财政保障经费依赖性加大。2008年，我国的政法系统实施了政法经费保障体制改革，实行收支脱钩的财政全额保障机制，要求从中央到地方各级财政都要承担相应的保障责任，确保政法机关履行职能的必要经费之需，这对地方政府的财政保障能力提出了更高的要求。

浙江省工商局计财处处长顾永红告诉记者：2008年9月1日起，中央决定在全国范围内停征个体工商管理费和集贸市场管理费“两费”。为此浙江省工商行政性收费减收10多亿元，加重了浙江省各地财政的负担，也给浙江省工商部门经费保障带来了较大影响和困难。为减轻“两费”停征造成的不利影响，省财政厅积极筹措资金，设立了省对市、县工商行政管理的专项性一般转移支付。

由于政法系统工作涉及维稳大局，除保障政法机关的正常运转需要外，每出台一项新政策或遇到关乎社会稳定的大事，就要求相应增加专项资金，再加上部门需求的扩张倾向，要求设立的专项资金名目繁多，需求规模不断膨胀，财政部门难以运用有效手段来加以约束，财政支出刚性不断增长，压力不断加大。

“由于在预算单位，项目之间是分割的，分开使用。通常出现的一种情况是，部门预算单位主管厅（局）长一换，对同一项工作，都要求省级财政部门再设立专项资金支持。这样一来，就存在重复申请、分配的可能，容易造成资金的浪费。”楼梅芳的话语间流露出某种无奈。

“上述问题和现象不仅在行政政法系统存在，而且在各个业务系统，如农业、教科文系统等都存在，是一种普遍现象。”浙江省财政厅总预算局副局长章启诚说，在相当长的一个时期内，财政资金供需矛盾仍然是财政面临的主要问题。

楼梅芳说，在供需矛盾凸现的情况下，为了确保行政政法系统的高效运转，必须对财政资金的保障机制进行改革创新。

财政在革自己的命

“集中财力（在一个项目上）办大事取得了以前不敢想象的效果。派出所功能区改造要搁在2009年以前，是不敢想象、也是不可能的。”张征宇说，以前项目多、且小而散、专款专用，想办这样一件大事近乎天方夜谭。“从某种程度上来说，这是财政在革自己的命！”

为什么说财政在革自己的命？因为专项性一般转移支付改革实行“因素法”分配，省财政以各地业务量、工作绩效、地方财力状况、机构人员等因素，确定权重系数后，将专项性一般转移支付资金直接下达到市县财政部门。“业务处室的主要精力从此不再用在分配专项资金上，而且到财务部门跑项目的人几乎绝迹了！”楼梅芳解释说。

罗石林强调，2009年以前，从微观管理层面看，财政基础管理、资金分配机制等实际操作方面还缺乏规范有效的管理方法和技术手段，财政资金管理相对粗放，财政部门虽投入大量的人力、精力，但仍无法实现精确高效的全过程管理，管理效能不高。

他具体分析说：其一，专项资金需经申报、审核、分配、下拨、绩效评价等众多环节，这些管理要求对县一级是十分必要的，但对省级部门也按此管理，显然超出了有效管理的半径，鞭长莫及，要这样做形式大于实效；同时，专项项目设置不科学、不合理，“小而散”情况普遍，难以集中财力办大事；有些项目“大而广”，补助目标、对象不清晰，信息不对称，监督管理跟不上。

其二，转移支付分配不够规范、透明。专项转移支付资金安排缺乏有效监督，掌握专项资金的部门之间缺乏协调，有些单位、企业和个人多头申请专项资金，有重复安排现象；有的部门把分配财政专项转移支付资金视为本部门开展工作的主要手段；分配使用程序不够规范，监督管理不够到位。

其三，预算执行进度慢。专项转移支付分配方式，主要采用项目申报制，然后由主管部门及财政部门综合平衡、筛选确定补助项目和金额。当补助下达市县后，很多当年都来不及拨付到项目实施单位，造成预算执行进度缓慢，影响了资金发挥使用效益。

“现在的转移支付，专项的多，结余大：一方面财政资金不够用是一种常态，但另一方面又有大量结余。但因要求专款专用，市县想办一件大事，又不能将类似的专项资金整合在一起使用。”罗石林说。

在传统的资金分配机制下，资金分配给谁、分配多少一定程度上取决于单位与主管部门、上级与下级部门的关系，取决于“跑资金”、“争项目”的频率。通过对财政资金分配机制的改革，建立科学、规范、透明的分配方法，可以有效铲除滋生腐败的土壤，降低资金分配中的廉政风险。

“资金分配完全是一种责任，决不是用来换取好处的资本！”罗石林斩钉截铁地说，搞资金分配的人要清醒地认识到这一点，推行专项性一般转移支付制度改革，就是财政要革自己的命。

去年12月，浙江省财政厅出台《关于实施省级专项性一般转移支付管理改革的通知》，要求在全省范围内全面推开这项改革。

熟悉财政工作的人都知道：一般性转移支付，具有财力均衡作用，但贯彻落实上级政府施政意图的功能较弱；专项转移支付，可以实现特定的政策目标，专项资金具有较高的灵活性，但也存在地方政府配套压力大，专项项目设置“多、小、散”，不利于地方财力的统筹，执行进度慢，效益难以充分发挥等问题。

两种转移支付方式各有优缺点，如何克服弊端，扬长避短，促进基本公共服务均等化和保障政府出台的重大政策贯彻落实的双重目标实现，对进一步完善财政转移支付制度提出了新的命题。

基础：精心制定分配方案

“制定分配方案是这项改革的基础和前提。”省财政厅行政政法处处长楼梅芳介绍说，首先是要改变分配办法：改变以往专项资金要求申报项目的办法，根据各市、县（市、区）对经费保障的努力程度、业务工作量和管理绩效等情况，采取因素法分配。

其次是明确使用方向：在资金分配时不定具体项目，但明确使用范围和方向，由市县财政和相关部门在规定的使用范围方向内根据实际情况，落实到具体项目，并报省财政厅备案，确保专款专用。

“比如，办案（业务）费必须用于政法系统办理各类案件（业务）所需，业务装备费必须用于政法机关购置各类业务装备支出，不得用于购置非业务固定资产、人员经费等。”省财政厅行政政法处副处长童黛铭强调说。

楼梅芳说，另外两个方面也很重要，一是改变了以往专项转移支付要求市县配套的做法，将这部分资金纳入一般性转移支付，列入财政年终结算，由市县财政纳入同级行政政法机关部门预算，按指定用途统筹使用；二是强化财政部门的资金管理职能，由财政部门一家下达资金分配文件，同时抄送省级和各市县行政政法部门。

与此同时，浙江省财政还要求整合和规范专项转移支付资金。除一次性、突发性以及为中央补助具体项目配套的省级专项转移支付资金外，省级各部门原则上要将本部门现有专项转移支付资金整合成一个专项性一般转移支付项目。鼓励先行整合的部门，其改革推进情况作为部门预算和转移支付预算安排的重要依据。

对此，楼梅芳举例说，为进一步发挥资金合力和导向作用，对政法四部门除了中央补助和省配套的办案（业务）及业务装备费外，2010年整合了6个专项，2011年又整合了7个专项，最终归并整合为一个部门一个转移支付项目，实施因素分配法的资金量由2007年的2.6亿元，提高到2011年的21.2亿元。

“每年按照预算编制要求在"二上"以前，省级各部门要向省财政部门提出下一年度资金分配因素的量化指标、权重系数和公式等建议，省财政部门审核后再与省级有关部门商定分配办法。”省财政厅总预算局副局长章启诚介绍说，预算经批准后，省财政在1个月内按照确定的分配办法分配下达资金。

他强调，确实必须的，可以在分配市县的资金预算内，按照轻重缓急顺序在项目库中选取并同时下达补助项目和指标；也可以在分配下达资金后，要求市县上报具体实施项目进行备案。

专项性一般转移支付资金是否纳入提前预告范围？对此，章启诚解释说，省财政厅规定，年度间分配结果相对固定的资金，省财政第一次下达分配文件后，以后年度不再行文，自动作为提前预告数。根据政策要求和分配办法，每年分配结果会有变动的专项性一般转移支付，也要在每年12月底前按其资金规模的一定比例提前预告市县，作为下一年度转移支付资金，并逐步提高提前预告的比重。

核心：科学设计因素权重

资金分配方案设计之后，根据什么来分配资金？浙江省财政厅借用了一般性转移支付中的因素分配法来进行资金分配。“这样，科学设计因素及其权重就成为整个改革中的重中之重。”章启诚强调说。

“在设计分配因素的问题上，我们公安厅是高度重视的。”省公安厅后勤处处长张征宇告诉记者，省公安厅后勤处主动与省公安厅各业务部门沟通，尽可能全面、系统地掌握影响因素，通过认真分析、仔细排查，最终确定民警实有人数、刑事案件立案数、治安案件立案数、考核评定结果、地方财力系数和资金绩效管理等作为分配因素。

对此，楼梅芳强调说，上述因素的设置，既能代表公安业务工作，又能客观反映因素与经费支出的动态比例关系，对人数多、案件工作量大、考核出色、资金管理优秀的单位能分配到更多的资金，反之则分配到较少的资金，实现了“只要努力就有收获”的分配导向。

因素的选取有两种模式：一种是按特定因素进行分配，对于具有特定用途的专项资金，以切块方式按单设的特定业务因素和权重进行分配；另一种是按普遍因素进行分配，一般采取业务工作量、市县财力状况、机构人员情况、工作绩效考评情况、财务管理考评情况等作为分配因素。