首页  通知公告  新闻动态  机构介绍  环保学人  学术前沿  学术结晶  研究会专栏  电子期刊  求学浙林  省内立法  法律援助 
学术前沿
 环境法学前沿 
 相关学术前沿 
当前位置: 首页>>学术前沿>>环境法学前沿>>正文

蔡守秋:公众共用物与法律
2014-10-08 09:25   审核人:

清华环境与能源法论坛之“公众共用物与法律”研讨会纪要

主题:公众共用物与法律

主讲人:蔡守秋

武汉大学环境法研究所教授,中国环境资源法学研究会会长

主持人:王明远

清华大学法学院教授,清华大学环境资源能源法学研究中心主任

讨论人:何海波

清华大学法学院教授

王洪亮

清华大学法学院教授

李艳芳

中国人民大学法学院教授,中国人民大学能源法研究中心主任

邓海峰

清华大学法学院副教授

竺效

中国人民大学法学院副教授

杨素娟

中国政法大学副教授

胡静

中国政法大学副教授

侯佳儒

中国政法大学副教授

韦贵红

北京林业大学法学系副教授

杨朝霞

北京林业大学法学系副教授

郝少英

西北政法大学副教授

张振威

清华大学环境资源能源法学研究中心博士后

曹炜

清华大学环境资源能源法学研究中心博士后

时间:2014年7月15日晚上7:00-9:30

地点:清华法学院532会议室

王明远:大家晚上好!今天我们有幸邀请到武汉大学法学院的蔡守秋教授来为我们做主题演讲。蔡老师是中国环境法学的领导者,中国环境资源法学研究会的会长,也是武汉大学资深的环境法教授。蔡老师为我国环境法学的学科发展、人才培养以及国家环境法制建设做出了非常大的努力,取得了非常杰出的成就。他对于清华环境资源法学的学科发展以及我和海峰这样的年轻老师的成长也给予了非常大的帮助,所以我一直也非常感谢蔡老师。针对蔡老师演讲的主题,我们特别邀请了法学院的何海波教授和王洪亮教授担任点评人,何教授主要从行政法角度来进行交流讨论,王洪亮教授主要从民法的角度来进行交流讨论。今天其他出席的老师都是我们环境资源法学科的学者,我就按顺序介绍。首先是人民大学的李艳芳教授,然后是清华大学的邓海峰老师,然后是人民大学的竺效老师,然后是中国政法大学的侯佳儒老师,然后是北京林业大学的杨朝霞老师,中国政法大学的胡静老师,北京林业大学的韦贵红老师,西北政法大学的郝少英老师以及两名博士后张振威和曹炜。此外还有其他的一些同学到场。

今天这个机会难得,时间也很宝贵,我大致的想法是请蔡老师用一个小时左右的时间就他的研究,最新的进展和一些主要的思想和大家做一些交流,在此基础之上,请各位老师结合自己的专业研究对蔡老师的报告进行点评、评论或者提问。时间上,请每位老师评论发言不超过15分钟。下面先请蔡老师做报告。

在蔡老师进行演讲之前,我先做一下简单的介绍。蔡老师今天演讲的主题是“公众共用物与法律”。说到这个题目,大家觉得既陌生又熟悉。为什么说熟悉呢?因为对于环境问题,我们已经从制度经济学以及公共管理学的角度做了很多的探讨,最为典型的理论模型就是哈丁博士的共有物悲剧模型以及奥斯特罗姆教授的公共池塘资源理论模型。制度经济学家和公共管理学家给出的一系列的解决方案对我们法制建设特别有指导意义。这些方案我们非常熟悉,要么就是“Privatization”,即明晰产权的路径,在法律上是非常典型的私法上的、民法上市场化的路径,在政治上表现为个体主义,自治主义的路径;要么就是”regulation”,即公法规制的问题,主要是命令、许可和强制的手段,当然也有税收这样的经济上的激励和诱导手段。在这两个极端的路径之外,就是奥斯特罗姆教授所说的公共池塘资源理论,她实际上给出的是一个社区自治的模式和模型。所以说,总共有三种模式,一个是完全的个人个体的自治模式,一个是完全的、典型的他治模式,当还有一个中间的社区自治模式,这些模式在我们的理论研究,包括我们的制度建设和实践当中都是十分常见的。

但是,我觉得,对于这一问题,一方面还有很大的理论上的探讨价值,另一方面也有特殊的实践价值。中国的重要自然资源属于国家所有,但是环境容量、自然环境实际上属于共有物,那么在这样的一个产权制度之下,这样的一种特殊的政府管理模式之下,环境问题必然有其特殊性所在。我相信在这方面有非常多的理论和现实的问题值得我们探讨,下面先请蔡老师做主题演讲,我们在此基础上再进行交流和讨论。

主题发言环节

蔡守秋:各位老师,辛苦大家来跟我们一起交流这些问题。对于公众共用物问题,我已经研究了五六年了。去年我申报了国家的重大社科项目,就是关于“当代中国公众共用物的良法善治研究”。对于这个问题,有些人可能觉得很新、很难,但是我并不觉得很新,但确实有点难。之所以这样讲,是因为在2012年在西南政法大学召开的第二届中国法学名家论坛法上,我谈了有关公众共用物的观点,当时有学者说这个研究对于民法有颠覆性的意义。但我认为这并不构成颠覆,仅仅是一种反思与补充。实际上我是持主流的、传统的民法学观点。当初我发表《调整论》时,也有人说这是对主流法理学的颠覆,我说不是,而是对主流法理学的反思与补充,因为该书的标题即《调整论──对主流法理学的反思与补充》已经清楚地说明了这一点。我认为我这些研究都是对主流法学的继承、反思与补充。此外,我有一次在西南政法大学讲了公众共用物这个问题以后,有一个博士生说他觉得这个问题很新颖,好像是在听蔡老师讲故事。我今天再介绍一下有关公众共用物的理论,请大家评评,这是不是很新,是不是构成了对传统民法和行政法的颠覆。

有一种既熟悉又神秘、既普通又陌生、既基础又珍贵的东西,它像幽灵一样在法学界徘徊、像参照物和坐标一样在法律领域起着引导和参考作用,我把它称为公众共用物。但是,人们须臾不能离开的、总是与财产相伴而行的、从古罗马时期就一直存在于法律中的公众共用物,在当代中国的法律和某些法学家的眼中,似乎一下子消失了。我不清楚从什么时候,也不清楚是什么理由,中国法律开始与公众共用物分手,中国法学家开始将公众共用物拒之于研究的大门之外。我之所以承担“当代中国公众共用物的良法善治研究”这一社科重大招标项目,就是希望唤起学界对公众共用物的理解、关注和进一步研究。

下面,我首先介绍一下主要的观念,然后我再介绍法律上的相关理论,希望大家尽量能够提一些问题。我的介绍包括三个方面:一是公众共用物的概念、分类和意义;二是公众共用物的良法善治;三是公众共用物的法律调整和法律演进。时间有限,我可能只能介绍一些主要观点。

一、公众共用物的概念、分类和意义

首先介绍公众共用物的概念和意义,公众共用物,commons,是指不特定多数人即公众可以自由、直接、非排他性享用的东西。关于这个概念,大家如果没有领会,将来可以提一些问题。用普通老百姓熟悉易懂的日常用语来说,“公众共用物”是每一个老百姓不经其它人(包括政府、组织、单位和个人)批准、同意,也不需要额外花钱(即向他人交付专门使用费),而可以自由地、直接地、非排他性使用的东西或物品。

关于“公众”这一概念,我采用的是1998年《奥胡斯公约》(《在环境事务方面获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》)的概念,按照这一公约的定义,公众(The public)是指“一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”。这是一个国际公约,对于它的定义不需要争论。一切人,包括一切由人组成的团体或组织都属于公众。至于“东西”,可以是某个空间(如地域、水域、空域和地下空间等)、某种物体(如环境要素、自然资源、自然景观、自然人文遗迹、建设工程、建筑设施、设备、产品等)、以及某些物体的某项功能(如保持水土、改善气候、防沙、通气、造氧、净化、美化、绿化等生态功能、环境功能)。大家注意,我这个“东西”的概念包括功能,比如说保持水土、改善气候、防沙、通气、造氧、净化、美化、绿化等生态功能、环境功能。

环境资源生态保护工作和环境资源生态法律中的环境、自然资源和生态系统(包括由自然因素组成的天然环境和对自然因素经过人力改造的人为环境),从整体上看或主要属于公众共用物。如公众共同享用地(地面、地域)、公众共同享用水(水面、水域、海域)、公众共同享用空间(大气、天空),以及公众共同享用的道路、街道、广场、自然人文遗迹、公园、景观等。

有很多人提出了环境是公众共用物这一观点。例如曾任日本滋贺大学校长、日本环境会议理事的宫本宪一教授在《环境经济学》一书中认为,“环境是公共物品”;美国J.L.萨克斯教授在《保卫环境:公民诉讼战略》一书中将环境定义为公众共享物(common,但在中文中经常将其译为公共物品);国务院总理李克强指出,“基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品”;国家主席习近平强调,“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉”。我举的这些例子,有国外的经济学者、国外的法学学者,我国的主席、总理的观点,这说明“环境是公众共用物即公共物品”这一观点不是我的创造。

关于公众共用物类型化问题,我这个讲稿PPT上有介绍,我就不详细讲了。公众共用物按照形成的方式可以分为天然的、人为的和天然人为交叉的公众共用物;从公众共用物的时间状态或时间属性看,可以分为老的(传统上的)公众共用物、新的公众共用物、将来的(计划中的)公众共用物。关于公众共用物的分类,大家大概知道就行。

关于公众共用物的意义。一般来说,一提到公众共用物,大家普遍有一个负面的印象,容易联想到公地悲剧。我充分肯定公众共用物的重要性,我认为,公众共用物的意义和作用,主要体现在以下几个方面:首先,公众共用物是公众生存发展和全面发展的基本条件和物质基础;其次,公众共用物是经济社会发展的物质基础和物质源泉,是市场经济和商品贸易存在与发展的基本条件和场所;再次、公众共用物是人们相互交往、人与自然交往的基本条件和物质基础;再次、公众共用物是影响和决定法律和法学发展的一种重要物质因素,是法律规范和法学研究的重要对象;最后、公众共用物是环境资源生态法的主要保护对象,是环境资源生态法学的逻辑起点、基础性概念和主要的研究对象,是环境法区别于其他法律部门的一个重要标志。所以说,我是在进行法学基本理论的研究。

总之,公众共用物是公众自由活动的地域和空间,是人们相互交往联系、接触的舞台,是人们与大自然交往的场所,是满足人们物质需求和精神需求的食粮,是激发和促进人的思想、理想、情操、美感和艺术的渊源,是人之所以为人、人之所以为生态人或者社会人、人之所以得以全面发展的物质基础和基本条件,是人类、社会、经济和生态得以可持续发展的物质源泉和基本资源。社会如果没有公众共用物就不成为社会,国家如果没有公众共用物就不成为国家,世界如果没有公众共用物就不成为世界。这是高度概括它的重要性和必要性。

二、公众共用物的良法善治

所谓公众共用物的良法善治(Good Law and Good Governance ConcerningCommons),包括公众共用物的治理、善治和法制、法治两个方面。对于这个问题,我介绍几个观点。

第一个观点是,我在研究中扩大了哈丁的“公地悲剧”模型,我认为公地悲剧可以归纳为两种,哈丁讲的公地悲剧只有一种,比较笼统:

第一种公地悲剧是指公众共用物因人为污染、破坏或其它原因,而导致公众共用物质量严重退化所引起的悲剧。简单讲就是公众共用物的质量下降了,造成公地悲剧。质量下降的原因包括污染、破坏等。第一种悲剧发生的时候后果很严重,公众赖以生存发展的环境和自然资源的质量退化,公众共用的空气、水和土地质量达不到卫生标准,因此呼吸不上新鲜的空气、喝不上清洁的水、吃不上无污染的食品。雾霾是第一种公众共用物悲剧典型的表现。

第二种公众共用物悲剧,是指公众共用物的数量减少或者面积减少所引起的悲剧。我前面提到公众共用物的第一种悲剧是质量退化,第二种悲剧是数量和面积减少。第二种不是哈丁提出来的,而是我归纳出来的,公众共用物数量少了,面积少了,也会造成悲剧。当此种悲剧发生时,公众走出家门或单位大门,发现到处是围墙、栏栅、铁丝网、濠沟、哨所、关卡、收费站、禁止通行牌等,公众很难享用足够数量的或必需的公众共用物,严重时甚至发生道路拥挤、交通堵塞、很难找到自由活动的免费场所。

目前我们国家的两种公地悲剧相当严重,可以说到了严重的程度。第二种公地悲剧主要表现是公众共用物的数量减少,森林减少、草原减少,湿地面积减少,公众共用的公园、山林减少,公众共用物的资源总量或人均数量严重不足等等,具体数据我就不讲了。

第二个观点是,公众共用物的治理之道是“用三只手对付一只脚”,这是一个通俗的说法。公众共用物悲剧的原因是人类盲目的、无限制的开发利用公众共用物,造成了公众共用物的质量退化或数量减少,就像一只脚把它踩坏了。一只脚造成公众共用物悲剧之后,怎么样来治理它?我认为,要用三只手来对付一只脚,这三只手是哪三只呢?第一只手是政府那只看得见的手。第二只手是市场那只看不见的手。第三只手是社会公众、社会习惯等另外一只看不见的手。对于公众共用物的悲剧只能够综合运用这三只手才能够对付,仅仅用一只手或两只手都不能对付。我简单的讲了这么多,对公众共用物的治理,在这三只手中,当然政府起主导作用。

第三个观点是,公众共用物的法治。公众共用物的法治是一个系统工程,咱们今天不可能全面讲,它牵扯到立法、法律实施和法治建设的很多方面。

要确立公众共用物的法律地位,我认为必须实现从“两种财产”到“三种财产”的转变。

目前我国《物权法》和不少行政法规规定了两种财产或两种资源:一是私人财产,包括私有财产和私人专用财产;二是公有财产(包括国家所有财产和集体所有财产)。这是一般的通说。1978年安徽农村“大包干”时,有一句后来在全国农民中广为流行的话就是“交足国家的,留够集体的,剩下都是自己的”,这一说法很朴实。从农民来看,国家的和集体的不是他的,剩余的才是他的。农民很现实,国家的和集体的,那是公家的,只有交足国家的,留够集体的,剩下都是自己的,这是老百姓的理解。

其实,通过我的研究,大多数国家的法律还涉及公众共用财产。我们应该树立三种财产的观念,即私人财产、公有财产和公众共用财产。当然也有人分为四种财产,将公有财产分为集体财产和国家财产,这就见仁见智了。我的观点是,公众共用物在法律上是一种独立类型的财产,它既不是我国《物权法》中明确规定和定义的私有财产,也不是我国《物权法》中明确规定的公有财产。用老百姓的话来讲就是,交足国家的,留够集体的,剩下的都是自己的,还有一份是大家共用的。不知道大家有没有明白我的意思。

为了实现从两种财产到三种财产转变,我们应该划清公众共用物与私有物、公有物的界限。关于具体的分类,我有详细的论证,考虑到时间关系我不再展开论证。举几个例子,比如说我们讲国家财产,政府的办公大楼,那是国家的财产,并不是公众共用物。还有中石油、中石化的石油,那是国家的财产。再比如说军队,军队和军队的设施在经济学家眼中是典型的、纯粹的公共品,但是军队和军队的设施不是公众共用物,老百姓也都很清楚。

第四个观点是,应当确立公众共用物使用权,实现从三种权利到四种权利的转变。我们知道我国法律规定了三种权利:一是国家主权,就是国家独立自主处理自己内外事务,管理自己国家的最高权力,特别是国家对自然资源的永久主权;二是政府行政管理权;三是物权,主要指《物权法》规定的公有权(包括国家所有权和集体所有权)和私人所有权。我认为应当增加第四种权利,即公众共用物使用权。我们必须从法律上划清公众共用物使用权与或国家主权、政府行政管理权、物权的界限,准确了解和掌握公众共用物使用权的性质和特点。

那么,什么叫公众共用物的使用权?公众共用物使用权是指不特定多数人直接、非排他性享用公众共用物的资格、自由和力量。如果用一句通俗的日常用语来表示,公众共用物使用权就是每一个老百姓都有不经其他人批准而自由进入或自由地非排他性享用公众共用物的权利。

英国《公众共用物法》(《The Commons Act》),1285年制定,2006年最新修订,规定了一些公众共用物使用权利,用来保障每一个人可在自由出入共用土地,主要包括下面五种权利:一是放牧权,允许共用人在其土地上放牛放羊;二是取燃权,允许共用人在其土地上取草和泥炭用作燃料;三是取必需品权,共用人可以在其土地上取得木材和荆豆(一种常青灌木,又名金雀花,编者注)等必需品用以修理房屋和搭建篱笆;四是捕鱼权,允许共用人在其土地上河水中捕鱼;五是放猪权,允许共用人在其土地上放猪。这个你们可能不清楚,我在农村生活过,知道在很多土地上老百姓可以自由放猪,自由捡柴禾,抓鱼摸虾等。

有权使用共用土地的主体,称为共用人。对于私人所有的土地也可以设立公众共用物即某块土地的某种功能,当一个土地所有人拥有的土地被设定为共用土地时,他的土地所有权必须服从法律的规定和共用人的利益。从这个意义上来说,公众共用物使用权高于私权。

公众共用物使用权的性质和特点包括:

第一,它是一种重在使用、共用、非排他性使用的权利,而不是一种基于或重在所有、排他性占有、排他性使用的权利,这是公众共用物使用权的基本特点。对于公众共用物而言,作为排他性的所有权和使用权已经失去意义。

第二,它不是我国《物权法》规定的物权,包括物权中的所有权和用益物权。《物权法》第二条规定,“本法所称物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权”。这一规定表述的很清楚,所有权和使用权都是排他性的权利,我国民法物权法中的物权是具有排他性的权利。但是,公共公用物使用权最基本的特点是非排他性,它不强调对公众共用物的排他性使用。

第三,自然人对公众共用物的使用权是一种具有公益性的个人权利,不是公权力。公众共用物使用权既不是公权力,也不是民法上的私权,是一种新的权利。公众共用物使用权不是我国行政法中的公权,不是国家对公众共用物的永久主权,不是政府对公众共用物的行政管理权。

第四,公众环境权实际上是一种公众共用物使用权。对于环境权的性质,学界一直有争论,这实际上是因为没有搞清楚环境权的性质,环境权是一种公众共用物使用权。公众环境权是指公众有享用清洁、健康的环境的权利,即公众有享用作为公众共用物的清洁、健康的环境的权利。有的人听了我的观点之后就对环境权的性质一目了然,有的人却始终想不明白,这可能存在一个理解的过程。

所以从法律上确立公众共用物使用权具有重要的意义,它为运用第三种调整机制、运用另一只看不见的手、 运用公益诉讼防治两种公地悲剧、保护公众共用物提供了权利基础和法律保障。我研究公众共用物不是无的放矢,而是结合了现实生活需要和理论研究的需要。

三、公众共用物的法律调整和法律演进

(一)公众共用物的法律调整

公众共用物的法律调整主要是要建立健全调整公众共用物的调整机制和法律制度。第一,建立健全非排他性使用公众共用物的法律措施和法律制度;第二,建立健全保护、改善和治理现有公众共用物的法律措施和法律制度;第三,建立健全防止不当减少(小)现有公众共用物数量和规模,保障基本公众共用物供给的法律措施和法律制度;第四,建立健全增加和鼓励增加公众共用物的法律措施和法律制度;第五,建立健全有关公众共用物的法律责任制度和救济制度;第六,建立健全有关公众共用物的管理体制、规划制度、调查统计制度、动态监测观察制度、信息公开和查阅制度,确保公众共用物与私人财产(包括私有财产和私人专用财产)、政府财产(包括政府公务财产和法律规定由政府代表的国有财产)的比例适当和协调发展,满足公众对公众共用物的需要。

(二)公众共用物的法律的演进

前面这些是铺垫,下面有关公众共用物的法律演进的研究是重点,首先介绍一下不同部门法中涉及到公众共用物的立法例:

第一,古代法律关于公众共用物的规定。罗马法是规定了公众共用物的,包括公有物、市有物、万家物等种类。罗马法上的公众共用物包括空气、阳光、海洋、海岸、河流,由一切人包括本国人、外国人、奴隶自由、任意、无限制的使用。这是古罗马法的规定。

第二,宪法关于公众共用物的规定。笔者正在进行关于宪法中有关公众共用物的法律规定的专门研究,但是毫无疑问,宪法中有关于公众共用物的内容、宪法学者也关注公众共用物问题。我刚刚从美国购回一本2014年出版的书,标题是《宪法和公众共用物》,其中介绍了大量有关宪法与公众共用物关系的法律、法理、案例等知识。

第三,关于公众共用物的专门法律。比较典型的是英国《公众共用物法》。该法的目的是保护土地上的公众共用物,促进可持续的农业、公众的使用以及生物多样性的保护。英国的《公众共用物法》从1285年颁布到2006年的最新修订,已有八百多年的历史,但我国鲜有学者关注。此外,英国《2000乡村与通行权法案》,从法律上确立了公众在乡村道路上的自由通行权。这两部法律为公众共用物成为新一类财产的主张和加强公众共用物的法治建设提供了强有力的支撑。你们这些年轻的学者,还有一些博士生,如果没有好的选题,可以考虑展开这方面的研究。在公众共用物这个领域有最新的,目前大家都不太了解的东西。

第四,行政法关于公众共用物的规定,包括有关国家或行政的公产或公物的规定,这里不多谈了。

第五,民法关于公众共用物的规定。例如,《墨西哥联邦地区民法典》将财产区分为公共权力所有和个人所有,公共权力所有的财产又分为公共使用的财产、用于公共服务的财产和公共权力私有财产,其中有公众使用的财产。

第六,环境资源法关于公众共用物的规定。环境资源法关于公众共用物法的规定更多,很多国家的环境资源法专门规定了公众共用物,我这里列出了各国的水管理法、土地管理法等立法的规定。例如《英国环境法》(1995年)第一章第七节第二条的规定,公众即不特定多数人可以自由出入的公众共用物包括“林区、林地、山地、荒野、沼泽、悬崖或者海滩或者其他自然景区”、“具有考古、建筑、工程或者历史价值的任何建筑遗址或者景物”等。由于时间关系我就不详细讲了。

第七,国际法关于公众共用物的规定。《罗加诺公约》(1993年)、《奥胡斯公约》(1998年)、《环境责任指令》(2004年)等国际条约均强调作为公众共用物的环境的损害。

我前面讲的《宪法》、《行政法》、《民法》、《环境法》、《国际法》这些法律,据我了解都有关于公众共用物的规定,而且有专门的公众公用物的法律,这个大家应该有个印象。

下面我以以法国法为例,专门谈谈有关公众共用物的法律演进的过程。

大家知道法国法是大陆法的鼻祖,包括德国法也是从法国法演变而来,所以它影响很大。以法国法为例,来说明公众共用物变化的规律,尽管据此得出的结论,包括我们环境法学界、民法学界、行政法学界,可能不一定赞同、或者有一点不太同意,但是我觉得这是非常重要的。

以法国的法律为例,我准备分别介绍法国民法、法国行政法和法国环境法对公众共有物的规定。

首先是法国民法对公众共有物的规定。大家知道,法国最著名的是《法国民法典》即《拿破仑民法典》。拿破仑曾说:“不会被任何东西摧毁的,会永远存在的,是我的民法典。”我通过研究《法国民法典》,发现它既规定了不属于任何人和机关所有而由公众共同使用的共用物,也规定了属于国家所有但供公众直接使用的公产。有些人说,蔡老师你这是标新立异,我却不这么认为。《法国民法典》规定的属于国家所有但供公众直接使用的公产、以及不属于任何人和机关所有而由公众共同使用的物与我所讲的公众共用物有很多共同之处。以《法国民法典》为考察对象,沿着《法国民法典》关于公众直接用公产和公众共同使用的物之规定的历史演变进路,研究法国法律关于公众共用物的规定,对于公众共用物在法律中的演进过程,具有重要意义。

我这儿讲有关公众共用物法律的演进,不可能一下把所有国家都研究一遍。我首先以法国为典型进行研究,以《法国民法典》有关公众共用物的规定为典型。以往某些对《法国民法典》第714条的翻译,有一些地方不够准确。我通过中文、英文和法文对照,将《法国民法典》第714条翻译如下:有一些不属于任何人而为一切人共同使用的物。警察法律规定享用它们的方式。《法国民法典》没给这种”物“下定义,也没有用一个专门的法律术语来表示它。其实,”有一些不属于任何人而为一切人共同使用的物“,就是我讲的公众共用物;“警察法律规定享用它的方式“,这个”警察法律“是指的治安法律、行政法律。

第714条明确了如下几点意思,第一,《法国民法典》肯定了公众共用物的存在。不像我们国家某些法律和某些法学家不承认公众共用物的存在。有一种观点认为,民法中的财产不包括公众共用物,但《法国民法典》第三卷第714条有关公众共用物的规定,表明《法国民法典》已经承认公众共用物也是一种广义的物、也是一种广义的财产。有的人不承认公众共用物的存在,我认为是没有好好看《法国民法典》。

第二,《法国民法典》明确了公众共用物的两个基本特点:一是公众共用物是不属于任何人的物,或者说公众共用物不属于任何人所有,对公众共用物讲所有权没有意义,对公众共用物无法设立排他性的所有权;二是公众共用物是为一切人共同使用的物,“为一切人共同使用”指出公众共用物在被某个人使用时不具有排他性,表明公众可以自由、直接、非排他性地使用公众共用物。这实际上是默认一切人都有非排他性使用公共用物的权利,即默认公众有非排他性使用公众共用物的权利。笔者认为,早在200多年前的《法国民法典》能够明确地认识和掌握公众共用物上述基本性质,是非常明智而伟大的。

第三,《法国民法典》明确地指出,警察法律(即治安法律或行政法律;警察法在其发展历程中与治安法、公共秩序法关系密切)规定享用公众共用物的方式。这实际上表明了如下四层意思:一是法律对公众共用物可以进行规范或调整;二是公众共用物不宜由《法国民法典》或者民法去规范或调整;三是公众共用物由警察法律进行规范或调整;四是警察法律只是规范或调整享用公众共用物的方式,实际上已经限定警察法律对公众共用物调整的范围,笔者理解这意味着警察法律不能随意规定公众共用物的所有权或者将公众共用物转变为私有财产。上述规定很重要,我前面讲我们国家某些法律拒绝公众共用物,某些法学家拒绝公众共用物。而《法国民法典》作为一部典型民法典却明确地指出,警察法律规定公众共用物的使用。我觉得这是《法国民法典》最好的一个地方,因为它承认民法的性质决定了民法不适合于调整公众共有物;这项规定非常准确,不仅符合民法的基本理论,也使行政法和后来的环境资源法有了进一步发展的空间,这是《法国民法典》很高明的地方。大家都知道,法律不是万能的,民法也不是万能的,环境资源法更不是万能的。每一种法律都有特定的调整范围,我从学生时代开始学习民法时就知道民法的适用是有条件的,比如调整什么特定物啊、具体物啊,不是我们有些学者讲的民法调整的物包括了世界一切物或世界万物。《法国民法典》规定得很清楚,公众共有物就不属于民法调整的对象。

《法国民法典》作为大陆法系的立法经典,条款繁多、规定详细,但是却用第714条规定公众共用物,这其中的缘由值得探究;《法国民法典》作为大陆法系中的私法典范,不但没有忽视公众共用物的法律调整,而且用专门的法律条文加以专门关注,其思考之周全和缜密,不得不由人钦佩。对比21世纪的中国《物权法》以及众多民商法律和行政法律,不但没有发现公众共用物的概念和踪迹,而且将大陆法系国家和英美法系国家的法律有明确规定的公众共用物都排除在外,我觉得这不能不使人感到惊讶。有一些人说蔡老师讲的内容很新,我反而感叹,这些基本的东西,你们怎么不注意,反倒老认为我讲的新,我觉得很不理解。到底问题出在哪里?

前面讲的是纯粹的公众共用物即commons,另外《法国民法典》还有对公产或公共领域的规定。人们在谈论《法国民法典》中有关公产的规定时,一般涉及该法典中的两个概念:国家公共领域(domaine publicae,又译为公产)[1]、国家私有领域(domaine privé,或者appartiennentàl'Etat,即属于国家的东西或国家所有,又译为国家私产)。1804年的《法国民法典》用第538条[2]、第539条、540条[3]的规定使用了“公产(domaine public)”的表述,例如《法国民法典》第538条规定:“由国家负责管理的道路、公路与街道,可航运或可漂流的江河、海岸、海滩、港口与小港口、停靠抛锚地,广而言之,不得具有私有财产权性质的法国领土之任何部分,均视为公产不可不分割之部分。”上述第538条中的公产基本上属于笔者所说的公众共用物的范围;第539条、540条中的公产不属于公众共用物的范围。其中第538条规定的很清楚,在法国存在着“不得具有私有财产权性质的法国领土”,不像我们国家那个《物权法》,把我们960万平方公里的土地和430万平方公里的海, , 域都规定为具有物权性质的的土地,这一点我一直想不通。

《法国民法典》关于公产规定了很多条,但是第539条、第540条中的“公产”不属于公众共用物范围,因为第539条、第541条、560条等规定使用了“属于国家”的表述,而“属于国家”的物或财产其法律含义是不同于公众共用物的。有些人说,蔡老师你讲的公众共用物不就是我们行政法讲的“公产”或“公物”吗?我认为,行政法上的“公产”或“公物”的确与公众共用物有联系,某些供公众自由、直接和免费使用的“公产”或“公物”就是公众共用物;但是,行政法上的“公产”或“公物”是一个混合了不同所有权的混合概念,它主要是指行政主体(即国家政府组织)凭借其排他性行政权力可以占有、支配和处理的物或财产,而这些“国家私产”和“公务财产”基本上不属于公众共用物。由于行政法上的“公产”或“公物”的混合性,致使法学界对其性质、特点和范围一直存在争议,有关论文不胜枚举。

研究《法国民法典》关于公产的规定,要注

关闭窗口

网站首页 | 机构介绍 | 法律声明 | 联系我们 | 系统安装 | 管理登录