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吕新平等:关于环境法庭设立的可行性研究
2014-10-08 09:25   审核人:

关于环境法庭设立的可行性研究

改革开放以来,我国社会经济发展取得了巨大成就,但在推进工业化、城市化发展建设的过程中,破坏环境的事件时有发生,环境纠纷日益增多。自2007年,云南省开始探索建立环保司法新机制,昆明、玉溪等地相继成立了专门的环保法庭,专职审理涉环境的刑事、民事和行政案件,环境法庭走进了人们的视野。2011年,临安市政协七届五次会议上,部分政协委员提出了要求建立环境法庭的提案。为切实了解临安设立环境法庭的可行性与必要性,临安法院课题组先后走访了临安市环保、水利、信访、国土、森林公安等部门以及临安市部分行政村,实地考察了常州新北区法院、江苏江阴市法院等环境法庭的运行情况,并结合问卷调查进行了专题调研,形成本调研报告。

一、当前临安市环境保护现状

临安市近年来在加快现代化建设的同时,高举生态建设旗帜,坚持可持续发展理念,不断巩固和深化国家环保模范城市创建成果,在促进经济社会与环境保护协调发展方面取得显著成绩,获得了一系列荣誉。但即便如此,在经济社会不断发展的同时,环境问题和环境纠纷仍然不可避免,涉环境类诉讼总体呈现以下特点:

1.环境诉讼案件总量偏少,且以破坏环境资源保护类刑事案件为主。2006年至2010年期间,临安法院共办理环境诉讼案件74件,其中纯粹的环境纠纷民事案件只有3件,绝大多数案件为刑事案件,有59件,占79.73%,环保、林业等部门申请的非诉行政执行案件有12件,占16.22%(见图一)。刑事案件中,盗伐林木罪、滥伐林木罪有47件,其余为涉及珍贵植物,珍贵、濒危野生动物的犯罪案件12件。

图一:环境诉讼案件类别情况

 

2.涉环境信访投诉逐年增多,集体访现象突出。据统计,2008年临安市涉环境信访投诉有7件,2009年为13件,2010年为19件,涉环境信访投诉数量逐年上升(见图二)。上述信访投诉案件基本涵盖了环境污染的各种类型,其中水污染信访投诉10件,空气污染信访投诉5件,噪音污染信访投诉8件,固体物污染信访投诉7件,其他9件(见图三)。另外,涉环境信访中集体访现象突出,2008-2010年发生的39起涉环境信访案件中集体访有10件,占全部涉环境信访的25.64%,涉及信访人员有78人。

图二:涉环境信访投诉数量情况

 

图三:涉环境信访投诉类型情况

 

3.涉企业、餐饮住宿环境纠纷集中,环境保护与经济发展矛盾凸显。近年来,随着临安市经济的快速发展,工业与服务业发展迅猛,节能灯产业、电缆产业等造成的工业污染有所上升,餐饮住宿服务业尤其是“农家乐”的兴起,造成了废气、油烟、噪声、污水等的污染,环境保护与经济发展的矛盾凸显。2006年至2010年,临安法院审理的3件环境纠纷民事案件全部涉及企业、餐饮住宿。2008年至2010年发生的39件涉环境信访投诉案件,有21件涉及企业、餐饮住宿。

4.“公益性诉讼”鲜为人知,群众通过司法途径保护环境的意识不强。环境公益诉讼,是保护环境的重要武器。但在本课题问卷调查中,当问及“你了解环境公益诉讼吗”?有68.2%的人选择“没听说过”,有11.3%的人选择“不太了解”,有12.3%的人选择“听说过”,选择“了解”的仅为8.2%。当问及“你的周围环境受到污染时你会怎么做?”有90.1%的人选择“向政府反映”,仅有9.9%的人选择“向法院提起诉讼”。由此不难看出,目前政府机关在环境保护中发挥着较大作用,而广大群众通过司法途径保护环境的意识尚不强,环境司法保护作用尚不明显。

二、关于环境法庭的司法实践分析

近年来,全国各地法院积极探索环境司法保护的模式,努力加强涉环境纠纷案件司法审判工作,并取得了一定成效,这为我们提供了有益的参考。

(一)环境法庭实践中的几种模式

从各地法院的司法实践来看,目前环境法庭主要有三种模式:

1.环境保护审判庭。为有效应对频繁发生的环境污染事件,我国贵阳、无锡、昆明、玉溪等地相继成立了专门的环境保护法庭。如贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、无锡市中级人民法院环境保护审判庭、玉溪市澄江县人民法院环境保护审判庭等,它们与传统的民事审判庭、刑事审判庭等审判庭一样,系经过编委核定的法院内设机构。

2.环境保护巡回审判法庭。如大连市沙河口区人民法院环境保护巡回法庭、常州市新北区人民法院环保巡回法庭、南京市建邺区环境保护巡回法庭等。它们并非法院的常设内设机构,而是根据民事诉讼法规定,对某一类案件开展的巡回审判方式。这类环境法庭往往设在当地的环境保护行政部门,法院安排法官定期、不定期地前往法庭审理案件。如常州市新北区人民法院环保巡回法庭即设在新北区的市12369环境信访举报受理中心。

3.环境保护合议庭。根据民事诉讼法规定,合议庭属于法院审理案件时的一种审判组织,与独任审判相对应。合议庭往往设立在法院的审判庭内,其并非是法院的内设机构。如江阴市人民法院环境保护合议庭即设在行政庭内部,合议庭成员由一名行政庭法官、一名民事庭法官、一名刑事庭法官组成,涉及环境诉讼案件统一由环境保护合议庭审理。

(二)环境法庭运行困境

设立环境法庭,旨在更加专业、高效和独立地审判环境诉讼案件,增强政府和公众的环境保护意识,切实有效加大环境保护执法工作力度。但根据各地近年来的司法实践看,环境法庭在运行中面临诸多问题。

1.环境诉讼案源稀缺,环境法庭“叫座”不“叫好”。课题组在考察江阴市人民法院环境保护合议庭和常州新北区人民法院环保巡回法庭时,了解到两个法院都存在环境诉讼案源稀缺的问题,江阴市人民法院环境保护合议庭设立至今,尚未受理过纯粹意义上的环境诉讼案件,新北区人民法院环保巡回法庭日常审理最多的是行政机关提起的非诉行政执行案件。贵阳市中级人民法院环境法庭成立后的近1年时间受理的环境案件85%是森林违法案件,涉及水环境污染的案件只占5%。然而,看似“叫座”的环境诉讼却并没有真实地反映贵阳市的环境污染状况,贵阳市水污染状况比较严重,当初环境法庭的设立就是以解决水污染问题为初衷的,水污染案件案源的缺少与污染现状极不相称。[1]由于目前法院审理环保公益案件的功能缺失,导致配合环保行政部门执法成为环境法庭主要的“职责”。

2.“零公益诉讼”,环境法庭面临立法与现实双重困境。环境法庭自设立始就被寄予打开环保公益诉讼大门的期望,然而现实与预期反差巨大。辽宁省作为较早成立环境保护法庭的省份,环保审判机构成立15年却没有审理过一起环保公益案件,环保法庭只是协助行政“执法”。昆明、玉溪、无锡的环境法庭也均遭遇了“零公益诉讼”的尴尬局面。现行法律对于环境公益诉讼的诉权、诉讼模式、诉讼费用等均无规定,由检察机关提起公益诉讼,法律上存在障碍,由社会团体提起公益诉讼,法律依据也不足,公民个人提起公益诉讼,由于目前我国普遍存在公益精神的缺失,在实践中也存在着巨大障碍。此外,公益性诉讼在实践中更是存在诉讼成本大、举证难、证据保全难、审理难、缺乏统一鉴定标准等诸多难题。

三、临安设立环境法庭的必要性分析

(一)设立环境法庭是强化环境司法保护的有效途径

环境纠纷由于其案情的复杂性、环境问题的不确定性以及涉及面的广泛性,决定了其审判的专业性。环境纠纷案件对法官的专业知识要求较高,但当前我国环境法专业设置较晚,法官对环境法的知识掌握得相对较少。当前环境纠纷案件的审判,基本又都分散在民事审判庭和行政审判庭,法官在处理环境纠纷案件时在法律专业知识和法律技术上往往遇到较大困难,一定程度上影响了审判的效率和公正程度。设立环境法庭,通过环境案件的集中管辖和专人办理,一方面可以强化环境案件司法处理的专业化,另一方面可以最大程度地保证法律适用的统一,节约司法资源,提高审判效率。

(二)设立环境法庭是生态城市建设的现实需要

临安是地处浙西北的一个山区市,拥有得天独厚的区位优势、生态环境优势和人文优势,临安市政府一直高度重视生态环境建设。近年来,临安市在生态示范区的基础上决定建设生态市,生态市建设是贯彻科学发展观,坚持可持续发展理念,立足临安市实际的一项战略举措,有着鲜明而深刻的经济、社会和时代背景。生态市建设要求低消耗、低污染、低排放、高效益的产业结构和发展方式,也需要法律法规的监督和管理。设立环境法庭,增强环境司法保护的威慑力,提高全市人民环境保护的意识,是生态市建设战略的现实需要。

(三)设立环境法庭是法院参与社会管理创新的必然要求

社会管理创新是社会建设与和谐社会理论的深化,其根本目的在于更好地化解社会矛盾,维护社会稳定。人民法院作为社会管理创新的重要主体,在参与社会管理创新过程中,必须立足自身的职能定位和工作职责,找准突破点,强化司法审判的延伸功能和服务功能。成立环境法庭,从司法审判方面加强环境法的实施,及时妥善化解经济高速发展过程中日益增多的环境纠纷,提高处理环境资源纠纷的效率,实现经济发展与环境保护的同步发展,促进人与自然的和谐相处,可以说是法院参与社会管理创新的必然要求,同时也是法院发挥司法能动作用,服务大局,服务中心工作的重要内容。

四、生态城市建设视野下环境法庭的模式构建

当前,我国各地环境司法实践正在如火如荼地展开,环境保护审判庭、环境保护巡回审判庭、环境保护合议庭等多种司法模式并存,如何构建适合临安市实际的环境法庭模式,是我们必须要面对和解决的问题。

(一)环境法庭三种模式的优劣比较

环境保护审判庭。设立专门的环境保护审判庭,优点是机构、人员均相对稳定,对司法专业化的要求也更高,但基层人民法院设立专门的环境保护审判庭,目前还存在一定的法律障碍。《人民法院组织法》第18条第2款规定“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭”;第23条第2款规定“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭”。由此可见,《人民法院组织法》并未明确规定基层人民法院可以根据需要设立除刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭以外的其他审判庭。事实上,我国现有环境法庭的司法实践中,基层人民法院直接设立环境保护审判庭的极少,如无锡地区只有无锡市中级人民法院成立了环境保护审判庭,而其辖区基层人民法院普遍采取的是设立环境保护合议庭的模式。

环境保护巡回审判庭。以常州市新北区人民法院为例,新北法院“环保巡回法庭”确定一名庭长、一名法官和一名书记员为环保巡回法庭的组成人员,常州市环保局指定法制部门1名负责人和1名工作人员为日常工作联络员,法院可视案情需要,聘请有关专家作为陪审员组成合议庭。这种模式,优点是设立不需经编委审批,审理方式也较灵活,与环保部门的沟通和联系比较密切,法制宣传效果较好。其缺点是案件审理范围仅限于环保行政纠纷和行政机关提起的非诉行政执行案件,而不能囊括环境民事纠纷和刑事犯罪案件。

环境保护合议庭。以江阴市法院为例,江阴市法院“环境保护合议庭”建立了刑事、民事、行政“三审合一”的审判模式,其优点是成立比较简单,审判庭内部即可自行设立,同时实现了涉环境纠纷案件的集中管辖。缺点是与环保等行政部门的沟通联系欠缺,专业陪审员资源未能予以充分利用,职能单一。

(二)构建临安市环境保护巡回审判庭“三审合一”模式

按照为临安生态市建设提供司法保障的要求,临安法院应构建一个符合现有司法程序和临安市实际情况的环境保护巡回审判法庭。具体构建建议如下:

“三审合一”灵活巡回审判模式。设立环境保护巡回审判庭,环境保护巡回审判庭由法院分管院领导总牵头,成员由民一庭、刑庭、行政庭资深法官以及具有环保职业或专业背景的人民陪审员组成。环境保护巡回审判庭实行“三审合一”的灵活审判模式,即各类复杂、疑难、影响较大的涉环境刑事、民事、行政案件由巡回审判庭统一审理,简单的涉环境纠纷案件则由各业务庭自行审理。

固定巡回审判与流动巡回审判相结合。采用固定巡回审判与流动巡回审判相结合的方式,积极推进能动司法,做好司法延伸服务,着力解决环境矛盾纠纷,提高群众环境保护法律意识。巡回审判法庭的审判人员定期轮流到固定巡回审判点工作,对相关涉环境纠纷进行现场立案,对简易纠纷可就地调处;对无法及时解决的纠纷,审判人员在告知当事人诉讼风险后也进行现场立案,并尽量安排下次巡回审判点工作时间进行开庭。对于涉及环境保护的民事、刑事案件,视情采取流动巡回审判的方式。如针对临安盗伐、滥伐林木犯罪较多的现象,可以选择典型案例,定期开展巡回审判,以案说法,努力提高当地群众的环保法律意识。如到非固定巡回审判点进行巡回审理,可提前通过当地社区或其他基层组织告知当地群众。

职能上侧重于延伸服务。为解决现行环境法庭司法实践中遭遇到的困境,临安的环境巡回审判庭应侧重于法制宣传、咨询等法律延伸服务。如每年可由分管院领导定期组织专项调研和开展工作协调。可以在市环保局内部设立固定的巡回审判点,并定期巡回现场办公,受理环保维权法律咨询、诉前调解环保行政纠纷、诉前调解环境保护民事赔偿纠纷、审理环保部门申请的强制执行案件、审理涉及环境执法行政诉讼案件。

(课题组负责人:吕新平;成员:章向荣、田泉、门淑芳、陈晓华)


[1]汪志球:《案源难量刑难执行难贵阳环境法庭期待打破瓶颈》,载2008年9月18日《人民日报》。

——以临安生态城市建设的司法保障为视角

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