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森林资源物权制度研究的一个新突破
2016-12-01 09:51   审核人:

森林资源物权制度研究的一个新突破

——读《森林资源物权价值饱和研究》有感

 

王致民

上海市虹口区人民法院,上海 200083

 

森林资源物权,传统理论认为是指以森林为客体,权利人对森林资源依法或依合同所享有的直接支配与排除他人妨害的权利。现代理论则认为,森林资源物权是在尊重自然资源自然属性和经济规律的基础上,通过国内立法赋予权利人依法或依合同取得、在法律规定的范围内按照自己的意志支配法定森林资源、享受其利益并排除他人干涉的权利。森林资源与传统物权制度上的“物”不同,森林资源具有经济价值和生态价值的双重属性,同时,森林资源与生态环境之间存在复杂的关系。森林资源物权的设置就是尽最大限度的由权利人可持续利用其自由支配的资源,然而,由于我国森林资源作为公共财产只属于国家所有或者集体所有,森林资源作为国家财产、集体财产在开发利用中存在的所有权虚置、无偿开发利用、竞争机制缺失等种种问题,已成为森林资源价值增加和效能提高的现实障碍。

鉴于此,森林资源物权权利体系的完善应充分考虑森林资源是经济属性与生态属性集合体的特质,其效力准用用益物权法规定的同时,为体现其公共品质和生态属性,在一般民事物权占有、使用、收益、处分之外,森林资源物权的权利还应包括开发、保护、改善和管理的权能。在充分考虑森林资源所在区域自然条件与科技水平合理限制的基础之上,应综合运用法律、行政、市场等手段,实现森林资源生态价值、经济价值以及社会价值的极限平衡,取得综合效益的最大化,促进森林资源可持续发展。浙江农林大学周伯煌教授写著的《森林资源物权价值饱和研究》适时的关注了这一问题,并借用“价值饱和”这一用词,大胆创新森林资源物权理论,提出森林资源物权价值饱和就是在森林资源出让、流转时能够充分实现森林资源内部所具有的经济价值、社会价值和生态价值,从而提出了相关的价值饱和实现路径和机制,这既有助于森林资源物权制度理论的完善,也有助于我国森林资源物权制度的完善和林业发展。力图通过对森林资源物权价值饱和实现过程中多元关系的厘清,以期为扫除森林资源物权价值饱和体系建立中的障碍提供理论支持。

一、协调森林资源物权基本权能与特殊权能

所有权的权能是所有人为利用所有物以实现其对所有物的独占利益,而于法律规定的范围内可以采取的各种措施和手段。根据《物权法》第三十九条的相关规定,所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利,此为学理上所有权之积极权能。与之相对的所有权之消极权能为排除他人干涉的权能。

森林资源物权在法律上并没有明确的定义,根据《森林法》第三条,一般认为,森林资源物权主要是指权利人对森林、林地、林木的所有权和使用权。法理上认为,森林资源所有权具备所有权的所有权能,森林资源使用权不具有处分权能,这是因为森林、林地、林木使用权是在森林、林地、林木所有权权能分离,使用权能独立基础上形成的,这也是森林资源使用权与所有权的最大区别。

森林资源物权作为物权的一种,其权利构成也随着物权的演进而不断变化、完善。不过,与其他物权种类不同的是,行政命令在森林资源物权的实现过程中往往发挥着巨大的作用,某种程度上甚至超过法律,这就使得政令推动下的森林资源物权内容不稳定,无法充分发挥物权的完整效力。赋予其特殊权能将是森林资源物权实现的必然。如何在森林资源物权基本权能基础之上赋予其开发、保护、改善和管理的特殊权能,使其代替行政命令的同时,有限约束林农的经营行为,实现森林资源的公共品质和生态属性,将是森林资源物权价值饱和要解决的首要问题。

现实中,采伐许可证和森林采伐限额制度等限制了所有权人的权利行使,使得权利人遭受了物权限制下的不合理损失,物权价值最大化的实现在很大程度上必然要求森林资源物权基本权能与特殊权能的协调,建立保护与利用的利益协调机制。为此,应明晰森林资源物权的内容与权能范围,特别是使用权、收益权和处分权的范围,在充分考虑森林资源物权的经济价值和效用,保障权利人利益的同时,注意合理运用国家权力保障森林资源生态价值的实现。而明确森林资源物权的法权性,建立完善的权利流转方式途径,发挥各权利主体的积极性,实现森林资源的开发、保护、改善和管理权能的实现,将是森林资源物权价值饱和的基本路径。

二、权衡森林资源的经济价值与生态价值

回顾新中国林权制度改革的历史,不难发现林权制度改革主要是为了保护和实现森林资源的经济价值,对其生态价值则重视不够。新中国成立以来,我国林权制度频繁更迭,新中国成立伊始,林地首先被分到各家各户,但随着社会主义改造的进行,林地所有权与使用权主体都发生了不断变化,国家和集体逐渐成为林权权利主体。主体立足于当时社会主义建设的大背景,经济利益理所当然成为利益相关者的首要目标,森林资源的生态价值不被重视。传统发展观的指导下,森林资源经济利益实现是以森林资源过度消耗,林地掠夺式经营以及资源浪费为代价的,其直接后果就是森林覆盖率大幅度降低、水土流失、气候恶劣等一系列生态环境问题的层出不穷。可以说,此阶段对森林资源的开发利用得不偿失。

直到1978年党的十一届三中全会,林业工作开始拨乱反正,并于1979年全国人大常委会第六次会议通过《中华人民共和国森林法(试行)》后,我国林业发展逐渐走上正轨。1982年,在政府强制力推动下,对林业实行“稳定山林权,划定自留山和确定林业生产责任制”,简称林业“三定”。在此政策指引下,国家逐步放宽林业经济政策,颁发林权证,为调动林农积极性,抓紧解决过去林权不清、界限不明、责任混乱的状况。加之一系列政策措施的施行,我国逐渐走上林业可持续发展的道路,逐渐认识到森林的生态价值而不是单纯追求经济价值。然而由于理论的局限性和制度的缺失,林业“三定”无法解决税费制度、林权交易的问题。甚至于说,当时的政策定位仍然是以经济价值优先,生态价值靠后。森林资源物权的经济价值与生态价值如何协调到和谐状态仍是林业发展的目标。

我国林业的发展在不断汲取经验教训,权衡经济价值与生态价值的分量。如今,新一轮林权制度改革坚持全面可持续发展,进一步明晰产权,以市场为导向,促进多元主体经营,推动林权流转。同时,“三大效益兼顾,生态效益优先”方针的明确指引,极大程度上扭转了长期以来重视经济价值而忽视生态价值的不良局面。新集体林权制度改革将林业的生态价值、经济价值和社会效益相协调,使林业建设不断向全面协调可持续发展的方向前进,从而有助于实现森林资源物权价值达到饱和。

无可否认,新中国林改的历史,就是森林资源经济价值与生态价值不断权衡选择的过程。要实现森林资源物权价值饱和需要克服的困难还很多,如何协调产权个人所有与环境资源的公共性等都是生态效益、社会效益与经济效益和谐发展实现路上不得不解决的问题。生态价值优先的价值理念指引下,兼顾生态与经济的平衡将为森林资源物权价值饱和提供最坚实的理论支持。

三、集体利益和个人利益博弈

随着国家经济体制的转型,农村土地改革、国企改制等一系列改革都取得了不俗的成效,也积累了许多宝贵的经验,这就为在改革过程实现集体和个人之间的利益均衡提供了借鉴。现阶段的林权制度改革过程中,如何把握个人与集体、个人利益与集体利益间的关系成为影响林权制度改革顺利进行的一个重要因素。

毋庸置疑,集体利益客观存在于人类社会生活之中,并与个人利益以各种不同的方式密切联系。集体、集体利益是与个人、个人利益相对的范畴,集体是有着共同利益的人们按照一定关系而结成的有机体,集体利益则是集体成员的公共利益。社会主义市场经济条件下,尤其是受到土地改革中农民个人权利基本实现的影响,林改中个人权利意识不断增强,进而要求主体地位的提高,其结果之一就是对森林资源物权经济价值实现的更高追求。此种事实势必分享集体的经济利益,从而造成集体利益与个人利益之间的博弈。加之森林资源物权固有生态属性对国家实现可持续发展的重要性,森林资源物权价值饱和过程中集体利益、国家利益与个人利益之间的关系就越发复杂。

总体上看,森林资源物权价值饱和过程中集体利益与个人利益之间的博弈主要表现为:一方面个人利益处于各种利益形态大厦的最底端,与国家利益、集体利益相比微乎其微,这是中国社会公强私弱权利格局的具体体现,而对此格局起决定作用的是中国现阶段政治、经济、文化和社会的整体状况,行政权力的过分干预、公民基本生存状态缺乏保障、“大公无私”的集体意识形态惯性的延续都导致集体利益过度挤压个人利益空间,个人缺乏足够的话语权;另一方面伴随社会主义市场经济不断发展的是公民个体主体意识的增强,尤其是《物权法》的颁行,架构于森林资源之上的物权权能成为公民尤其是林农个人经济利益实现的依据与保障,人们更加关注个人在与集体关系中的地位和作用,并积极寻求进一步发挥主观能动性的渠道,迫切要求解除旧有法律建立在森林资源之上的诸多规制,真正实现其权利主体的地位,尤其是森林资源所有权受益权能的实现,要求国家、集体或他人承担相应的积极给付义务。一方面是集体的强势要求尽可能地占有个人利益的空间实现其利益与国家生态发展战略,一方面是个人对森林资源物权经济价值的追求,这成为森林资源物权价值饱和过程中又一对矛盾。

森林资源物权价值饱和的过程,个人与集体是相对独立而又双向作用的。社会主义公有制前提下,森林资源物权经济利益的最终归宿必然为社会每个人所共享,同时也会为国家、社会的进步积累财富,只是短期内个人利益与集体利益的享有可能会有所不同。集体利益的实现是个人利益实现的前提,个人只有在集体中才能获得全面发展其才能的手段,只有通过集体才能实现个人利益的满足,当然集体利益的实现也离不开集体成员个人的共同努力。

如何在个人利益与集体利益博弈中实现森林资源物权价值饱和,可从以下三方面加强协调:一是寻求个人利益与集体利益间的连接点,以集体强大的财力、物力、知识等为个人利益的实现创造科学的手段和更加成熟的环境,保障个人活动的效益,帮助个人发展自己,实现个人利益;二是个人充分发挥其灵活性与创造性,积极参与到相关集体林业生产活动中去,满足个人经济利益的同时创造更加强大的集体;三是发展独立于政府与个人的社会团体,如林业合作组织等,形成独立于传统集体组织的自治团体,为个人与集体对话提供平台,在森林资源物权价值饱和过程中实现多元善治的运行状态。

四、现行法律与先进理念的分合

进入21世纪,加强生态建设,维护生态安全成为世界林业发展的主题,更是经济、社会可持续发展的根基所在。党的十七大报告明确提出了建设生态文明的宏伟目标,其实早在2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》中,党中央就已经把以生态建设为主确立为新世纪林业发展的指导思想、基本方针和战略重点,并阐释了林业在经济和社会可持续发展中的重要地位,为我国林业制度改革的进一步深入指明了方向。

林业“三定”政策的实施,尤其是进入21世纪后,我国林业经营在国家全面可持续发展政策的引导下,通过林权制度的不断改革,正朝着构建现代林业的目标不断前进。然而,林业产权和经营主体不够明晰、林业发展中权利主体融资困难、林农生态环境意识淡薄以及产业化经营程度亟待提高等问题成为林业继续发展的新阻碍。究其原因,矛头直指我国一系列落后的以《森林法》为基础的涉林法律、法规和规章。相关涉林法律法规、制度落后于可持续发展的生态理念与国家先进的林业政策,成为林业制度改革与森林资源物权价值饱和的制度障碍。

以现行《森林法》为例,它是国家在1998年对原来1984年《森林法》大修后的产物,其立法理念及基本框架基本维持原法不变,即仍然坚持以经济价值为先的价值理念,这在很大程度上低估了森林资源的生态价值与社会效益,偏重与森林资源经济活动的管理,导致现行森林法立法目的的落后以及森林法具体内容的不完备。随着社会主义市场经济的快速发展以及世界林业发展理念的更新,现行《森林法》已经不符合我国经济社会发展的基本要求,并在很大程度上对现代林业的发展造成阻碍。我国现行《森林法》对天然林保护、生态效益补偿金制度等都有所涉及,但是它体现的还是传统林业和森林资源经营管理思想,仍然没有充分体现出可持续发展理念,也没有体现出我国林业已经由产业型变成了公益型,生态建设是林业发展的首要任务这一现实的转变。最典型如《森林法》中关于森林的分类,其就是按照森林对人类的使用价值进行的,这种分类方式对森林生态价值考虑较少,易造成自然林等某些生态价值极高的森林在经济利益的实现过程中遭到破坏。另外,《森林法》对林农权利加以限制以保障生态价值的实现,是必须且可行的,但此限制应当在一定限度内,这就与《物权法》关于用益物权的规定冲突明显。制度设计时应与《物权法》的规定相协调,在实现眼前利益的同时,切实保障农民的经济利益,提高林农发展林业的积极性,把林农放在森林资源可持续发展的基础地位。此问题的最大症结就在于我国《森林法》颁行早于与其密切相关的《物权法》《行政许可法》等多部法律,现行《森林法》的落后导致森林资源物权纠纷法律适用时的冲突。

综上,森林资源是重要的自然生态资源,但其作为物质生产要素的地位也不容忽视。森林资源物权价值饱和的实现有赖于完备的法律制度保障,有赖于涉林法律与《物权法》的契合。以《森林法》为骨干的涉林法律体系是保护生态、发展林业以及促进林农经济效益提升的制度保障,如何在先进立法理念指导下完善相关法律是现阶段林业发展最需要解决的问题之一。立法理念与精神是林业发展意识与森林法价值的体现,也是适用、解释涉林法律的基础。因此,在涉林法律的更新完善过程中,要实现可持续发展观的价值导向,确立生态优先,生态价值、经济价值和社会效益相协调的人与自然和谐发展的立法理念,为森林资源物权价值饱和的实现提供理论基础。

五、国家法与习惯法的冲突与消融

当代著名社会学家费孝通先生曾经从社会学的角度如此剖析传统中国农村社会秩序和权力结构的“乡土性”特征:“乡村里的人口似乎是附着在土地上的,一代代地下去,不太变动”;在这个“没有陌生人的社会”中,“礼治”是维持社会秩序最有效的工具,长老的权威、教化以及乡民对传统习惯的服膺是传统中国农村稳定的价值基础。其实,即便到了21世纪,基于国家政策、自然条件、历史传统等多重因素的影响,我国各地区以及城乡之间政治经济文化发展不平衡现象普遍存在,受制于长期存在的城乡二元制结构,广大农村地区更是秉承诸多习惯与传统,大量的习惯法调整着农村生活的各种关系。

我国山多地少,宜林土地资源丰富,然而由于社会、历史和自然条件等原因,我国森林覆盖率偏低,林业发展缓慢,且森林资源多集中于经济、文化相对落后的农村地区。市场经济条件下,法治是保障国家稳定和经济有序发展的制度保障,城乡交流的加强以及法治观念的普及使得国家法逐渐渗透到农村各种关系的调整体系之中,涉林关系也不例外。这就导致农村林权制度改革过程中的调整规则逐渐由单纯的习惯法转变为国家法与习惯法的竞争与博弈。

法律多元是法律进入国家法时代以后的正常现象,这种多元景观在西方历史上表现的比较显著。西方国家经验表明二者并非是对立存在的,其在冲突与竞争的同时各自发挥作用,并逐渐走向融合。建国以来,我国林业政策更迭频繁,各地区间政策与规定的不统一造成森林资源权利主体不明以及权利范围不清问题普遍,因政策或其他原因造成的林权纠纷也迟迟得不到彻底解决,阻碍新一轮林权制度改革的同时,更成为森林资源物权价值饱和实现的一大人为障碍。如何在适用国家法调整林权关系的同时,合理运用习惯法弥补国家法调整之不足,是森林资源物权价值饱和实现与否的重要一环。

   在实现森林资源物权价值饱和的路径与机制选择中,国家法的地位应该是主导性的,这也与国家倡导法治现代化的努力相契合。国家法的普遍性、统一性以及强制性使得其调整后的社会关系具有更强的公定力,可以杜绝后续纠纷的产生,有利于按照国家战略部署彻底实现林权制度改革。然而,相较于其他手段,国家法过高的实施成本使得其难以独立完成对农村林权关系的调整,国家法之外的首要选择即应是习惯法。习惯法是某一区域自发形成或约定俗成用以调整该地区内部社会关系、长期适用并具有一定程度强制约束力的行为规范。在林农看来,某些涉林习惯法传统文化意蕴浓厚,经过历史的考验,对习惯法更加熟悉与亲切,更悉易于接受。加之习惯法的产生源于此地区经验的积累,不同地区习惯法的特殊性更与国家法的普遍性相互弥补,相得益彰。  

森林资源物权价值饱和机制是在我国林业朝着全面可持续发展目标前进的过程中提出的。森林资源物权价值饱和的实现与否与我国新一轮林权制度改革密切相关,其亦为林权制度改革的目的所在。改革的过程就是不断调整原有权利义务,解决矛盾并形成新的权利义务关系的过程。森林资源物权价值饱和机制的建立必将为林权制度改革提供支持,为林权流转过程中森林资源生态价值、经济价值和社会利益的协调提供路径选择。

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