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李明华、陶俊生:探寻环境权研究的“第三条道路”——读《环境保护的国家义务研究》
2016-12-30 13:15   审核人:

探寻环境权研究的第三条道路

——《环境保护的国家义务研究》

李明华  陶俊生*  

(浙江农林大学法政学院,杭州临安,311300)

摘要《环境保护的国家义务研究》一书是国内第一本系统研究国家环境义务的学术著作,采用环境法学和公法学综合交叉的研究方法,从历史发展、理论基础、规范效力、制度实践及意义等方面,较为成功的提出、证成和演绎了国家环境义务理论,是公民环境权研究视角和方法的一次重大转换该书在研究方法、研究内容学术观点等方面都有不少创新之处,体现了作者学术关切学术自觉、方法论自觉,填补了国内公民环境权益保障的国家义务视角下的研究薄弱环节,是一本值得阅读和推荐的学术专著

关键词:国家环境义务;企业与社会义务;新路径

一、缘起于环境权研究困境的关注和学术探索

随着环境问题的日益凸显,环境权作为一项新兴的公民基本权利越来越受到学界重视,如何保障公民环境权益是环境法学界关注的重点之一。三十年来,我国环境权理论研究至今仍陷于主体范围不定、内容杂乱、客体不明、属性不朗等困境之中。在研究路径和范式方面,既往的研究仍然存在跨部门法研究有待加强、环境权概念的泛化和实证研究欠缺等问题。因此,环境权研究如需需要走出困顿、突破瓶颈,就必须树立全新的思维和粉粉另辟蹊径探寻研究的新进路和新方法。

关于环境义务的研究大多缘起于对公民环境权研究和立法、司法保障实践困境的关切和探索。环境义务研究从一开始就针对环境法的本位问题与环境权展开了激烈的争论,并一直延续到环境保护法的修订前后。从我国环境法治的现状看,“政府失灵”、“政府环境义务失灵”、“司法失”等现象仍较为普遍,实践中也出现一些新的问题需要理论解释和回应一般的,环境义务的主体有国家政府法人企业公民个人等。在公环境权尚未“入法”的旧《环境保护法》时代,学界鲜有人从“反向”来进行论证、来探讨公众环境权益实现和保障的多维进路和研究视角,即“义务——公众权利”的反向思维模式。其中特别是“国家”“政府”维度缺失或弱化,造成我国公众环境权的保障几乎处于失守的状态以致大规模环境侵权、突发性环境事件等层出不穷。这可以称之为“国家环境义务的失灵”“政府环境义务的失灵”实际上也是公权力机关的一种“集体的不负责任”。再者,从人权保障的义务主体来看,国家也是首要的、重要的环境义务主体;从实证法规范的角度而言,国家和政府都具有绝对性的、无可推脱的环境保护义务和责任。

在此背景下,浙江农林大法政学院陈真亮博士从2010年就开始探寻公民环境权研究路径和视角的转换和创新问题,以国家环境义务理论为博士论文研究主题顺利通过答辩并获得武汉大学博士学位。经过近三年的修改完善,2015年出版个人专著《环境保护的国家义务研究》法律出版社2015年5月版。蔡守秋教授在该书序言中认为这是国内第一本系统研究国家环境义务的学术著作积极肯定了作者在环境权研究思路和视角方面的学术创新意义,认为在研究内容和观点方面不乏创新之处。通读全书,该书立足于环境法学与公法学的交叉研究,从历史发展演变、基本理论构造、对国家权力的规范功能、实践履行、制度回应与保障内容进行系统阐述。作者运用多学科交叉研究的方法,运用法理学、宪法学、行政法学和环境法等学科的最新理论系统阐述了国家环境义务理论该书体系较为完整,资料详实,观点明确,论证充分该书是作者学术智慧和知识的结晶,为后续的国家环境义务理论研究典型了良好的基础

二、研究视角和方法的重大转换与学术创新

当前我国环境问题日益严重,成为社会关注的焦点。从公民的角度来说,干净舒适健康的生活环境是其生存发展的基本条件;从国家的角度来说,为公众创造健康舒适的生存环境,增进人民福祉,是国家应尽的义务。在某种意义上讲,我国目前面临的生态环境危机在很大程度上与政府环境职责缺位或履行环境职责不到位有密切因此,规范和控制国家环境决策和利用行为,促使其切实履行保护环境的职责,对于遏制我国环境恶化和生态倒退的趋势,保障公民环境权益,具有非常重要的意义。

在法律上,“义务”是一个与“权利”相对应或相对应的概念,通常指由国家规定或承认,法律关系主体应为一定行为或不为一定行为的约束或限制。法律上的义务与权利具有不可分割的联系。没有权利就无所谓义务,没有义务也就没有权利。从法理的角度来讲,权利的实现不外乎两种路径:一权利主体自己履行义务而实现权利通过其他主体履行义务而实现权利。前者针对的主要是相对权,后者针对的往往是绝对权。具体到环境权方面,由于环境权是公民的基本权利,属于绝对权利,其实现除了靠公民本身履行义务外,最重要的就是靠其他主体履行义务而实现,其他主体包括公民、社会团体和国家。

根据权利和义务相对应的原理,承认了环境权就等于确定了对应的义务,因而对环境权的研究在很大程度上实际上也是对环境义务的研究反之亦然。基于这种思路,在旧《环境保护法》时代,学术界往往采取“公民环境权利”和“企业和社会环境义务”的视角去研究公民环境权益的实现与保障,很少从“国家环境义务”的进路来研究环境权益的尊重、保护和实现问题。事实上这种研究思路很明显忽视或简化了权利与义务之间的内在区别。在权利义务关系中,权利是目的,义务是手段,从目的未必就能指出或倒推出出手段的内容。

近代意义上的国家形态和功能主要有警察国家、自由法治国、社会国家、环境国家等,不同时期国家形态下的环境保护义务和功能是不同的。国家义务起源于近代个人主义国家理论,该理论认为国家设立的目的在于最大限度地保障公民权利,正是个人权利为国家创设了义务,因而国家有义务最大可能地保护个人权利,为履行保护个人权利的义务,国家还负有组建军队、警察和公权力机构等相应的组织的义务。在现代公法中探讨国家义务与公民权利关系时,通常认为国家义务直接来源于公民权利,公民权利决定国家义务,国家权力只有通过国家义务的中介才能与公民权利发生关系。这是国家环境义务理论研究中需要重视的公法研究方法和学术进路。

对公民环境权益保障的义务主体研究而言,除了环境权自身之外,至少可以从企业环境义务、公众环境义务和和国家环境义务三个角度展开研究在这三者之中,国家环境义务应当是当前保障环境权实现最有效的路径。原因在于:当前环境问题的恶化,政府在很大程度上应当负责任,正是由于政府不履行环境职责以及履行环境职责不到位,加上对政府环境职责监管的缺失,政府在进行相关的决策时,会出于经济利益的考量而在环境保护方面不作为甚至干预执法,才使得我国的环境问题日益恶化。

作者并没有开篇即谈国家环境义务,而是以我国环境权研究困境作为出发点,系统回顾和梳理了以往环境权研究成果,并指出以往环境权研究存在的不足。作者认为以往公民环境权研究大多是“权利”视角下的研究进路,这种思路存在的诸多困境和瓶颈有待突破。由国家来保障公民环境权益具有天然的合理性与正当性。认为采用国家义务理论来研究公民环境权益的实现和保障问题,能够在一定程度上弥补狭隘的、单一化的“公民环境权”研究方法和视角之不足。从这个意义上讲,研究国家环境义务对于解决环境问题和保障公民环境权的实现具有至关重要的意义。

从理论渊源的角度来证成的话,至少可以基于演绎法和归纳 得出国家环境义务理论。概括而言,国家环境义务理论可以从“基本权利——国家环境义务”的进路展开类型化研究,也可以从作为“环境基本国策”的宪法环境条款或国家目标条款等进行归纳和演绎。再者,从实证的规范层面来看,可以从宪法到法律,对国家环境义务进行具体化的制度构建、解构和理论解释。进言之,还可以从立法论、解释论等环境法学方法论的维度,对国家环境义务进行多维度的多元化研究。

具体而言,基于演绎法的“基本权利—国家环境义务”进路和基于归纳法的“国家环境目标条款”进路。根据前者,国家环境义务渊源于公民基本权利,基本权利具有向国家主张环境保护的请求权与规范功能;公民权利和国家公权力的关系实质上是权利和义务关系的另一种表现形式。基本权利的客观价值秩序功能要求国家公权力须尽到保障人民基本权利之义务,使人民的权利免遭公权力或第三人侵害。从“环境保护的国家义务”可以推导出或推定出相应的公民环境保护方面的基本权利。“环境保护的国家义务”和公民环境权益基本上是一种互相反证关系,是一体两面关系。同时,合理借鉴并以社会契约理论、福利国家理论、现代公共性理论、客观秩序价值理论、公共信托理论等理论,系统论证了“环境保护的国家义务”理论的合理性及其深层理论渊源。根据后者,国家环境义务渊源于约束所有国家权力的“国家目标条款”,特别是第26条、第9条第2款等“国家环境目标条款”。国家环境义务是公民环境权益保障的反向应对出路,应从当代中国环境保护实践出发,综合运用归纳推理法,至少可以根据“基本权利—国家环境义务”和“国家环境目标条款”两大进路而证成国家环境义务理论。

国家环境义务与公民环境权利具有同质性,是一个问题的两个方面,国家环境义务即为公民环境权利的反射与影像投影,对环境权的研究即隐含了对国家环境义务的研究。国家环境义务作为公民环境权保障和实现的一种法律机制,同时也是公民环境权的反向证明方式,并由此推导出国家环境义务的概念,从公民环境权的角度论证国家环境义务的正当性,这种研究思路与以往的“就环境权论环境权”的模式相比,视野更开阔,论证更有说服力。公民环境权益的国家义务之表达与保障,是环境权研究视角和进路的一次重大转换,填补了国内公民环境权益保障的国家义务视角下的研究薄弱环节。可使公民环境权研究突破环境法学专业视域之限制,与公法学界的公民环境权研究相衔接,达到沟通、协调与共进。

三、研究内容和观点的若干创新

作者认为,国家环境义务研究有助于强化国家公权力的义务本质,对于我国的环境立法、行政和司法都有规范和约束作用。这和学界的环境义务本位论具有某种意义上的暗合与契合。具体来说,在环境立法方面,有利于环境立法的具体化和明确化,增加环境法的可操作性和实施效果。在环境行政方面,强化国家环境义务,能够规制选择性环境执法、运动型环境执法和行政机关的环境不作为,将权力关进制度的牢笼”,通过义务和责任来制约公权力,促使国家机关认真履行环境保护的职责,真正让权力为人民谋福利。应注意,三大公权力主体之间“共同但有区别的环境责任”如果国家不履行环境保护义或国家环境义务不作为,即会产生立法不作为诉讼、行政不作为诉讼、司法不作为诉讼及国家责任等问题,将产生国家赔偿和国家补偿等国家责任;公民具有相应的救济请求权,可提起国家义务不作为诉讼。

从法理的角度来讲,国家作为法律上的拟制主体,本身不能履行义务,而应当由其代理机构或执行机构代为履行。国家的代理机构主要是国家公权力机关,特定情况下还包括被授权的社会团体或自然人。具体到环境法领域,国家环境义务的履行主体应当主要指立法机关、行政机关和司法机关。强调国家的环境义务即意味上述国家机关应当在各自的职权范围内履行这一基本义务,将其体现到立法、司法和执法工作中。但现实中不同国家机关之间由于职责分工不同,因而其环境法律责任也具有差异性,从而可能导致冲突。对于环境保护的国家义务的冲突,作者认为各权力机关应当遵循“宪法机关忠诚”的义务,在行使各自的权力时,相互尊重、相互合作,这是宪法义务的内在要求,基于此来化解环境保护的国家义务的冲突。就目标导向而言,国家环境义务指向的是宪法人权条款,而公民环境权可以从宪法宪法人权条款中得以解释和证成,是宪法隐含的“为列举权利”。

那么,国家不履行环境义务时应当如何救济对于这个问题,作者从宪法和法理的角度充分论证了国家环境义务的司法可诉性,在此基础上提出来司法救济的路径,即国家环境不作为诉讼。国家怠于履行职责致害的主要形态和种类主要有行政怠职致害法怠职致害等,在具备违法性、损害事实、因果关系的情况下,个体或组织对义务机关有法律上的环境请求权。相应的,国家据此应承担适当的赔偿责任,比如全部责任、部分责任、连带责任、按份责任或补充责任等,以维护公权行使与私权保障之间的利益平衡。近期的一些环境行政公益诉讼,比如2016330日最高人民法院发布人民法院环境保护行政案件十大案例(第二批),其中检察机关代表国家起诉行政不作为的公益诉讼(例见锦屏县人民检察院诉锦屏县环境保护局不履行法定职责案)、公民个人起诉环境行政不作为(例见吴轶诉江苏省环境保护厅不履行法定职责案)等,都较为有利的证明了国家和政府环境义务的可司法性问题,也间接证明了可以基于环境请求权的角度,对国家环境义务的履行不当或怠于履行致害进行请求赔偿。

当然,作者对于此种诉讼还是持冷静和理性的态度,认为通过司法途径监督国家环境义务的履行,必须有一定的限度具体而言,在国家义务的三层次中,尊重义务是典型的可诉行为,保护义务的排除和救济部分具有可诉性,给付行为中的具体层面的给付义务具有可诉性。当然,在论述国家环境义务的司法可诉性时,注重理论解释,缺乏充分和有说服力的实证和案例,有赖须后研究的跟进和完善。

四、国家义务时代环境法发展的展望

在生态文明建设和新环保法时代,作者提出了对环境法发展的一些展望就环境法的实施而言,国家环境义务的落地与实施,立法路径、行政路径、司法路径、守法路径等展开,其中要发挥立法的主要作用。作者认为规范行政权力、强化国家义务、维护公共环境利益是未来环境法的重要发展趋势。国家环节义务可以在环境法的基本理念和价值追求、宪法环境条款和宪法解释等方面拓展环境法的内容,应当构建以国家义务为本位的环境人权观,并用这种环境人权观重构环境权理论,并探索激活宪法,将宪法人权条款进行宪法解释,通过宪法解释来保障公民的环境权。此外,还要积极探索国家环境义务指引下的宪法条款的完善,具体包括:将宪法规定的国家环境义务解释延伸为公民环境基本权利,将“人性尊严”入宪,确定“人权的可诉性”;将“国家尊重和保障人权”修改为“尊重和保障人权是国家的义务,国家权力受人权的直接约束。”建议确立可持续发展战略的宪法地位,明确宣示《宪法》第26条环境保护条款的法律约束力更新、拓展、解释自由权、社会权等现有权利来保障公民环境权益

当然,强调国家的环境保护义务,并不意味着国家以外的主体无需履行保护环境和生态治理的义务,而是要使国家义务与社会义务达到衡平与互补实现多中心治理下的环境共治。随着治理理论的兴起和权力主体多元化的发展趋势,国家环境保护义务也出现了社会化的倾向,国家义务与社会义务的良性互动有助于提高环境治理的效率和有效性。同时应看到,环境保护的国家义务绝不能异化为社会义务,即在推行环境责任社会化的同时,不能忽略或回避政府的环境保护公共责任。

 

新《环境保护法》第4条规定了环境基本国策条款,环境保护政策入宪入法的实质是国家义务和责任的扩张,所有的国家权力都有遵循的义务。也就是说,国家不仅要被动地履行消极责任,还必须主动采取行动,才能实现其纲领性目标和公民基本权利之保障。也就是说,宪法环境基本国策具有规范国家权力的功能,国民享有“反射性利益”,在此过程中,环境基本国策经由国家义务的履行起到了国民环境权益的保障功能。当然,环境善治的实现离不开国家,更离不开社会主体的有效参与,因此需要给社会自治以更多的空间,社会良性自治系统的形成有助于实现国家与社会之间的互动合作治理关系。

 

作者认为,对公民而言,环境法主要是权利义务融合之法,具有“国家义务本位法”和“公民权利本位法”的双重属性,是公民环境权益保障优位法。对国家而言,环境法则主要是权力和义务融合之法。现代环境法应发挥“控权法”、“维权法”的规范功能,确立环境法的“义务性原则”,在国际上国家承担在环境保护方面的“对一切义务”。公民环境权益与国家环境义务应并重,“国家环境义务”时代下的环境法是控权法、义务型法,其主旨应当首先是国家环境义务本位法。通过“以义务来制约权力”,强化公权力的义务观,规范国家环境权力的行使,积极构建有限国家、有限权力、行政宪政主义下的环境法治。

当前我国社会的一个主要矛盾,是不断倒退和恶化的生态环境状况和公众不断提高的环境质量要求。缓解这一矛盾的重要途径,在于国家公权力机关有效履行其环境保护义务和责任。在某种意义上可以认为,政府是环境污染、资源紧缺、生态破坏等问题的主要制造者,只有规范和控制好政府环境利用行为,才能有效遏制我国生态环境恶化和退化的趋势,才能保护和改善好生态环境。就此而言,强化国家的环境保护义务,有助于提高公众参与环境保护和生态治理的积极性,从而提高政府环境规制的效率。环境保护的国家义务理论对于环境法治的发展和公民环境权利的保障与实现具有重要的积极意义,在一定程度上可以弥补狭隘的、单一化的“公民环境权”研究方法和视角之不足。

综上,《环境保护的国家义务研究》一书敏锐的抓住公民环境权研究的理论研究和实践困境可使公民环境权研究突破环境法学专业视域之限制,与公法学界的公民环境权研究相衔接,达到沟通、协调与共进。该书从历史发展、理论基础、规范效力、制度实践及意义等方面进行了系统考察和全面阐释;作者从公法学和环境法学的基础理论和方法出发,立基于公民环境权与国家环境义务的二元关系,来论证通过国家义务以保障和实现公民环境权的合理性与正当性。近三年来学界开始对国家环境义务理论的关注和研究,也进一步说明,作者的探索和尝试是较为成功的,体现了作者学术关切学术自觉、方法论自觉。

诚然,《环境保护的国家义务研究》一书是对公民环境权益的国家义务之表达与保障的研究,是环境权研究视角和进路的一次重大转换,填补了国内公民环境权益保障的国家义务视角下的研究薄弱环节正如蔡守秋教授在该书序言中所言:本研究成功的提出、证成和演绎了国家环境义务理论,是公民环境权益研究视角和方法的一次重大转换。虽然存在一些欠缺、不足或不足够深入的地方,但作为一种反思性结果和较为新颖的认识论,该书对国家环境义务研究开辟了公民环境权研究的“第三条道路”,在很大程度上发展与完善了公民环境权研究理论。

 

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