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蔡斌 雷小珍等 自然保护区禁伐令的探析
2009-03-02 00:00   审核人:

自然保护区禁伐令的探析[1]

——以天目山国家自然保护区为例

蔡斌[2],雷小珍,朱卫东,周红占

(浙江林学院环境法治与社会发展中心,浙江,临安,311300)

摘要:自然保护区禁伐令对保护生物多样性有着积极的意义,但是它的一刀切做法,使得天目山等生物多样性受到威胁的保护区备受法律困扰。本文在分析天目山案例中出现的实际情况,根据森林生态学原理,提出修改自然保护区禁伐令的法律规定和法律程序。修改禁伐令后将会给自然保护区提供经费支持,增加当地农民生活,改善景区景观。

关键词:天目山自然保护区;禁伐令;森林生态系统

引言

天目山国家级自然保护区,地处浙江省西北部临安市境内,是一个以保护生物多样性和森林生态系统为重点的野生植物类型国家自然保护区,也是联合国教科文组织国际人与生物圈保护区网络成员。但就是这样一个具有物种多样性、遗传多样性、生态系统多样性和文化多样性等特征的独特宝地,近年来却因保护区内的竹子大量繁殖,影响其他动植物生存。生物多样性受到威胁。而人们对此却无能为力。根据《森林法》,自然保护区内的森林,严禁采伐。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定:……林木,包括树木和竹子。因此,这就意味着天目山自然保护区内的竹子,尽管其已经对其他动植物的生产构成为了威胁,然而对其采伐却无法可依。建立天目山自然保护区的初衷,是为了保护生物多样性,而当生物多样性受到威胁,却得不到应有的法律保护,相反法律却成了拦路虎。因此,怎样解决好这个问题,将对处于类似于天目山这样尴尬境地的自然保护区而言,无疑是至关重要的。

1 自然保护区禁伐令的背景

1956年9月召开的第一届全国人民代表大会第三次会议,通过了竺可桢等科学家关于“划定天然林禁伐区,保护自然植被以供科学研究需要”的提案,于当年设立20个“森林禁伐区”,天目山便是其中之一。《森林法》第三十一条规定:采伐森林和林木必须遵守下列规定:…… 特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林,严禁采伐。《自然保护区条例》第二十六条规定:禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动;但是,法律、行政法规另有规定的除外。

1.1 建立自然保护区的意义

自然保护区是环境的重要组成部分,自然保护区的发展一定程度上代表了一个国家的文明发达状况[1]。在生态环境日益恶化的情况下对自然保护区进行管理,对人类社会和人类的生存发展越来越重要。自然保护区显示和反映出自然生态系统的真实面目。自然界中,生物与环境、生物与生物之间存在着相互依存,相互制约的复杂生态关系,这是生物进化发展的动力。自然界的野生物种是宝贵的种质资源。人类在发展、改造和利用自然财富的实践中,要不断地提高生物品种的产量和质量,选育优良品种,就必须从自然界中找到它们野外的原生种或近亲种,然而自然保护区能为保存野生物种和它们的遗传基因提供有效的保证。自然保护区对本地和周围地区自然环境的改善,维持自然生态系统的正常循环和提高当地群众的生存环境质量,促进当地农业生态环境逐步向良性循环转化,提高农作物量,减免自然灾害等方面都在不断发挥着人们一般不易注意到的重要作用。

1.2防止林木滥伐对自然保护区的潜在威胁

中国乃至世界上绝大部分拥有森林的国家,其林业发展都正在经受着各方面的威胁,诸如地球生物多样性的丧失、由于空气污染和原始森林的蜕变而导致的森林衰退以及国家开发森林为其他土地类型而产生的森林面积减少、森林土地贫瘠和林木退化以及不恰当的和非可持续的森林采伐行为而产生的森林浪费等。我国是一个森林资源相对贫乏的国家,森林资源的总体水平与生态环境建设和社会经济可持续发展的要求相距甚远。第五次全国森林资源清查结果表明,全国人均占有森林面积只有0.128hm2,相当于世界人均占有量0.6hm2的21.3%,人均占有森林蓄积量仅为9.048m3,只有世界人均蓄积72m3的1/8。自然保护区所在地往往是森林资源较为丰富的地方,不采用严格的制度将不足以杜绝滥伐现象的出现[2]

1.3自然保护区禁伐令的弊端

在现代法治社会里,法律规范是原则性与灵活性相结合这一行为方法运用的产物,法律规范赋予了行为主体适当的灵活行为限度。在立法与司法实践中,既不能以法律规范表述的灵活性否定法律规范功能的原则性,也不能以法律规范功能的原则性来否认法律规范表述的灵活性。《森林法》三十一条和《自然保护区条例》二十六条显然就是原则性和灵活性的冲突,但由于新的《森林法》修改于1998年,根据新法优于旧法的原理,自然保护区条例属于旧法。另外,从法的位阶出发,《森林法》高于《自然保护区条例》。但无论从上述两者的其中那一个立法初衷出发,其都是为了杜绝在自然保护区内进行有害森林的采伐,但是鉴于自然保护区的重要性,法律进行了强制的一刀切,即禁止一切采伐,而不论该采伐出于何种目的。

天目山自然保护区成立之初,面积仅有国有林部分的1050公顷。1994年,从生物多样性保护需要出发,由原国家林业部批准,在原有保护区范围基础上,将周边近三倍的集体林划入保护区,使保护区的总面积达到4284公顷[3]。其中天目山保护区国有林毛竹林1000多亩,但是现有法律的硬性规定不能采伐。由于竹子的生长和繁衍速度快,竹林俨然有吞噬天然林的趋势。笔者曾在2005年和2008年两次考察了天目山,2008年相对于2005年,竹林已经危害到了自然保护的大批古树名木,如此这般生物多样性将受到破坏,当初建立天目山国家自然保护区的初衷也将随之破灭。

2 禁伐令修改的森林生态系统管理原理

出于对自然保护区的严格保护,禁止在自然保护区内采伐,应该说这是良好的立法初衷,但是当情况发生了改变的时候,法律就应当做相应的修改,法律的滞后性,并不意味着法律的僵硬。根据自然保护区实际情况,对法律做出相应的修改,才能更好的对其进行保护,因此禁伐令必须适时修改。

森林是人类发展和生存的根本。森林不仅是陆地生态系统的主体,更是人类巨大的可再生自然资源库,而且也是一个以社会、经济、生态作为复合经营对象的社会、经济、生态[4]系统。森林既要满足当代人的需要,也必须满足后代人发展的要求。自然保护区作为森林生态系统的组成部分,它的存在必须符合森林生态发展的基本规律。森林生态系统管理是将森林看作是具有高度整体性、复杂性、一定抗干扰能力的多效益生物物理系统,对干扰或多或少地具有一定的容忍度。森林生态系统管理由如下基本因素构成[5]

2.1可持续。森林生态系统管理将代际间的可持续性作为前提条件。可持续发展就是建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展的基础上的一种发展,其宗旨是既能相对满足当代人的需求,又不对后代人的发展构成危害。

2.2目标。森林生态系统管理设定可度量的目标,描述为达到可持续性所需要的未来过程与结果。以天目山自然保护区为例,其目标就是为了保护生物多样性,当这个目标的实现存在现实并且急迫的威胁时,适时的运用调整手段,使其朝着正确的方向发展。

2.3复杂性与相关性。森林生态系统管理承认生物多样性和结构复杂性增强了生态系统抗干扰能力,并提供了适应长期变化所需的遗传资源。森林生态系统管理依靠所有生态单位在研究该生态系统时,针对存在的问题进行解答,找出其中的不可持续因素。

2.4生态系统的动态特性。森林系统管理并不是试图维持生态系统某一特定的状态或组成

森林生态系统管理承认生态系统过程在广泛的时间和空间尺度上进行着,并且任何特定地区的生态系统行为都受到周围系统的强烈影响。

此外,森林生态系统管理还应当包括:建立一套清晰的管理目标,注重生态系统的容忍和抗干扰能力,感兴趣的种类与效益;将森林作为跨越不同生物结构与生态系统来管理;从生态角度划定管理范围,改变管理实践以考虑生态和生物多样性;在林分和景观两种尺度上的生态系统经营,在给定森林面积和生态许可的时间尺度上;单一组织或结构在单一经营规划下,要求对任何林分保持不同景观和时间内平衡森林的价值;当以经验不足以指导森林经营规划时,根据检测结果,利用生态预测工具,进行适应性调整。

3 完善自然保护区禁伐法律规定

自然保护区禁伐令,主要规定于《森林法》第三十一条以及《自然保护区条例》第二十六条。首先必须肯定自然保护区禁伐令在制定之初以及制定后的相当一部分时期内,它所起的重要作用是不言而喻的。但是,当它本身阻碍了其设立的目标时,必须予以适时修改,这才是森林生态系统健康发展的保证。因此,笔者将提出修改自然保护区的法律制度,而其重点就是如何在程序上设置该制度,以使其不被滥用。

3.1修改森林法关于自然保护区内禁伐令的规定

正如上文所述《森林法》与《自然保护区条例》关于禁伐令的规定是有区别的,但是法律必须适用《森林法》。因此,笔者建议直接在《森林法》第三十一条中增加:“法律有规定的除外”。这样就会出现弹性,使得其具有可操作性。但有可能使得弹性条款在实践操作中直接架空了其他条款。为杜绝该种情况,必须在程序做严格设计。

3.2自然保护区内采伐的法律程序设计

为了森林的可持续利用,我国在森林采伐制度上设计了年采伐限额制度。该制度是指国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则确定的森林采伐量的最高限额制度。森林是一种可再生的自然资源,由于更新周期长,因此严格控制森林年采伐量,为保护这一资源有着重要的作用。森林采伐限额的确定要严格经过制定----汇总、平衡----审核----批准这一程序[6]。但自然保护区内的采伐,必须规定更为严格的程序,但前提是为了更好的维持原有的生态状况,禁止一切商业采伐以及与商业采伐相关的其他活动:

3.2.1采伐前评估。由自然保护区根据其管理区范围内的实际情况,向当地政府提出采伐报告,根据自然保护区是国家级还是地方级,向主管单位提出评估请求申请。主管单位组织专家组,进行实地考察,提出评估报告。

3.2.2国家林业局为采伐审批主体。无论是国家级的还是地方级的自然保护区,笔者都认为都应当由国家林业局作为审批主体。因为,由国家林业担当此重任,将更具权威性,而且国家林业局更有能力组织专家组进行实地考察。

3.2.3采伐期间的全程监督。对采伐进行全程的监督,其目的就是为了杜绝不正当的采伐,包括木质和非木材的采伐。法律必须做最坏的准备,以应付意想不到的情况。

3.2.4采伐后期评估、总结。自然保护区内的采伐是否达到预期效果,必须根据专家组的意见,经综合评估后,必须适时的停止采伐。然后,必须对该采伐进行总结,以求取得伐后效果。

3.3 规定政府责任

《自然保护区条例》没有规定政府的法律责任。没有规定政府滥用行政权力变更自然保护区,造成自然保护区破坏的法律责任,其“法律责任”部分共计8条,没有一条是对政府行为的约束,也没有上级政府对下级政府滥用行政权力行为的监督和纠正的规定[7]。只有规定了自然保护区行政责任,才能更好的实施法律,才能更好的保护自然保护区。

3.4采伐作业主体

森林采伐作业是人类干预森林生态系统的一种非森林自我更新活动,采伐不同程度地影响到森林的质量、结构、生态环境以及森林的经济和生态效益。对于自然保护区而言,对其采伐主要是为了更好的保持其原有的状态。因此,笔者认为应当由具备相应资质的采伐单位从事该项采伐工作。

4允许自然保护区采伐的其他积极价值

以天目山国家自然保护区为例,如果采伐林区的毛竹,无疑将会对保护其他动植物的生存空间,对保护生物多样性的起到积极的作用。而且,它也起到如下附带重要作用:

4.1为自然保护区提供经费支持

天目山保护区国有林毛竹林1000多亩,将近十年的禁伐,其面积已远远不只此数字。对其的采伐,无疑会产生巨大的价值,这是不争的事实。如果,每年再组织人手对竹笋进行采集,其经济效果也将不可小觑。这些收入可以改善,当地自然保护区经费投入不足的情况。即使在发达国家财政支持这么大,它也规定了25%靠自己去创收[8]

4.2增加当地农民收入

天目山自然保护区新区内有3234公顷集体林,占整个保护区面积的75.5%,其中的鲍家村全村90%以上的山林都划到了保护区内。自然保护区的禁伐令,对以林业为主的当地居民的生活造成了很大困难,收入急剧下降,同时也导致了他们对自然保护区的抵触心理。发生了天目山国家自然保护区当地243户村民状告当地政府要求赔偿事件。如果允许采伐,那么当地居民可以提供丰富的人力资源,可以解决当地居民的就业问题,减少社会不稳定因素。传统的资源利用方式根深蒂固,采药、狩猎、伐木、采集薪材等经济活动是农民赖以生存的生活方式,这些传统的生活方式在农民思维里都是合乎道理的,如果外界干预会导致冲突的发生[9]

4.3改善景区景观

天目山国家自然保护区的观光道两旁,会时而出现枯死的树木,如果这些枯木得到妥善处理,即可以发挥经济价值,又增加了景观美感。采伐枯木等剩余物对生态的影响也不可忽视,因为它增大了森林的可燃性、造成病虫害、不利于森林的净化[10]

结束语

笔者完成天目山国家自然保护区调查后,发现清凉峰国家级自然保护区也出现了类似的情况。清凉峰国家级自然保护区在禁止采伐林木之前,有着良好的草地植被,适宜梅花鹿生存。但是在禁止采伐林木之后,却发现梅花鹿经常光顾保护区周围的庄家地。原来在清凉峰被列为国家级自然保护区之前,当地农民采伐一定量的林木用于生活生产,使得以草为主食的梅花鹿得到足够的草本食物。但是现在禁止之后,林木的大量繁殖,使得草地的范围大大减少,直接威胁梅花鹿的生存状况。因此,笔者认为对禁伐令进行法律修改,设计切实可行的法律程序,对受到禁伐令困扰的自然保护区而言已经是迫在眉睫。

参考文献

[1]马骧聪.自然保护区法制建设的现状和问题[G]//李明华.自然保护区法律问题研究.吉林:吉林人民出版社,2005:6.

[2]张松丹.必须坚定不移地执行森林采伐限额制度不动摇[J].林业资源管理,2002(5):7.

[3]楼涛.天目山国家自然保护区管理和建设中的法律问题探讨[G]//李明华.自然保护区法律问题研究.吉林:吉林人民出版社,2005:109.

[4]于海燕.世界社会林业发展概论[M].北京:中国科学技术出版社,2007:1.

[5] J.P.(Hamish Kimmins)森林生态系统管理是环境必然要求,是可实施的现实,还是仅仅只是生态理想[C]//马福.森林———生命之源:第十二届世界林业大会文集

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