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2014年第1期浙江青年法学沙龙综述
2014-07-09 00:00   审核人:

2014年6月13日,由浙江省法学会、金华市法学会主办,浦江县委政法委、浙江农林大学法政学院承办的浙江青年法学沙龙在浦江举行,本期沙龙的主题是“依法治理污水、彰显法治力量”。省、市、县“五水共治”办公室代表,金华市法制办、市中级法院、市财政局代表,浦江县“五水共治”各成员单位代表,以及部分高校专家学者及律师代表共30余人参加了活动。省法学会专职副会长陆剑锋,金华市委政法委副书记、市法学会常务副会长张茹先,浦江县委常委、政法委书记虞振贤等领导出席。浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心副主任姜双林作主题发言,与会专家、学者和实务工作者各抒己见,针对我省“污水治理”及“浦江经验”从法治思维、法治方式视角发表了学术观点,形成了框架性的对策建议。

一、以完善立法解决水污染防治中的政府失灵问题

“五水共治”,尤其是污水共治,是一个系统工程。它不仅需要科学技术的支撑、资金的大量投入、公众的有效参与,而且也需要长效的法律监管机制,而后者更是治本之策。当前,政府对于环境污染违法犯罪行为的打击力度确实非常大,在保护水环境时应处理好短期效应和长效机制之间的关系,如何适时地从运动式执法转为常态化、持久性地执法,是值得我们认真思考的现实课题。

立法工作应提上议事日程。治水必须依法,今年在浦江举行的现场会特别强调要依法治水。有专家建议,应抓住国家刚刚修改《环境保护法》之契机,对《浙江省水污染防治条例》作出全面修订,通过地方立法来克服唯“GDP”至上的发展思维桎梏和畸形政绩观,科学界定政府、企业和公民在“五水共治”过程中的权力和责任边界,防止行政不作为;可通过地方立法来体现水污染防治法是技术强制法的特性,对那些受到监管的行政相对人施以严格的技术要求,以实现越来越高的污染减排水平。既要依法规范行政相对人的行为,对企业排污处罚采取更为严格的监管,更要依法来规范政府治理污水的行为,克服政府和环保部门监管人员渎职失职、滥用权力的行为。由于点面源污染控制、雨污分离、湿地保护、油类和有毒有害物质等职能分属于不同的环境监管部门,存在某些水污染防治的监管盲区。如何通过确权明责,形成跨部门沟通与合作的长效机制,法律责无旁贷。

二、以治污技术和标准法制化推进经济转型升级

国外治理点源污染的成功做法是建立污染物(出水限度)达标排放,其中对不同的污染物设置科学的排放标准,要求所有的点源和污水处理设施均要达标排放,这是控制污水的关键。当前存在的突出问题是排放标准与环境需求脱节,阻碍产业的转型升级。一方面,由于排放标准不严,难以有效约束区域排污总量。如排污企业和城镇污水处理厂污水排放标准与地表水标准并不接轨。如现行污水处理厂一级A标准中COD允许排放浓度最高标准为50毫克/升,而《地表水环境质量标准》中Ⅳ类水COD标准限值为30毫克/升。有的行业的水污染物排放标准规定的一些主要污染物排放限值,远远高于地表水环境质量标准,以至出现所有排污单位都完全达标,但受纳水体依然处于受损污染状态。浙江虽从2010年开始,就已对铅蓄电池、电镀、印染、造纸、印染、化工等六大重污染高耗能行业实施整治提升;对城镇污水处理设施要求做到“三个提高(处理率、负荷率和标准)”;新建污水处理厂一律执行一级A处理标准。但应清醒地认识到,即使上述点源完全达到排放要求(低标准),若在更为严格的行业排放标准缺失的情形下,仍将无法实现浙江地表水质目标,无法真正促成产业的转型升级。

另一方面,如何防止现有水质较好的江河湖泊以及经治污后水质变好的水体水质再退化,也急待作出法律上的明确要求,否则会给今后治理污水埋下重大隐患。此外,随着新建污水处理设施投入运行,势必产生巨量的污水淤泥,包括有毒有害的污泥,如何防止随意倾倒或跨行政区域偷运倾倒行为,制定生态化有效处置标准,是治理污水污泥的基本保障。为此,鉴于目前中介检测机构检测水平比较落后的状况,可以跨部门跨行政区域统一建立高水平的检测机构,确保检测标准和质量。也有观点认为,目前民间鉴定机构尚不具有排查污染原因的能力,影响和制约了环境污染受害人提起民事侵权诉讼,如果鉴定机构能提供科学的真实的鉴定结论,就能通过环境民事诉讼来发挥群众的监督作用,助推政府的治理污水行动。因此,需下力气加强技术保障能力建设。

三、以多元化资金筹措机制确保治污资金长效稳定

虽然我省各级政府在治理污水方面投入巨资,加大了对城镇污水配套管网和污泥处置的专项财政补助,有关部门也互相配合积极争取中央预算内资金对污水处理设施建设的投入,但与水污染防治的现实条件需求相比,依然存在着巨大的资金缺口。如何建立长期稳定的治污资金保障机制,是当前治理污水工作所面临的又一突出问题。讨论观点如下:1、加大对污染企业的处罚。2、理顺省管县的财政体制关系,加大对水环境治理的财政转移力度。3、要探索建立市场化的投入机制,建议授权有关部门通过发行环保彩票或“五水共治”彩票筹措资金等方式引导全民参与。4、通过财政贴息等方式加大对污水治理的金融支持。5、政府对环境污染治理建立责任分担机制或公共激励机制,鼓励排污企业建立和使用环保治污设施。6、建立完善生态补偿机制。

四、以公正司法、规范执法确保污水依法治理

环保监管部门与司法部门因缺乏有效的行政司法协作协调机制,经常在执法和对法律规定的理解上产生不必要的分歧,影响水污染防治法律的实施效果。如由环保行政机关作出的行为罚(如责令停止生产、责令改正违法行为等),因不能得到地方法院的支持,影响执法的公信力。实践中公检法及环保等相关部门对两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的某些规定认识上有分歧,影响了相关部门的执法积极性、效率和公信力,导致行政不作为和有选择地执法,甚至造成间接的纵容违法。此外,因缺乏移送案件协作办案的规定,在打击环保犯罪过程中,环保等行政部门的支持与配合不够,地方环保部门主动移送案件线索很少或没有,需要省级部门研究制定打击水污染违法犯罪的行政司法协作协调机制。要严格落实政府的环境行政监管问责机制,既要惩处污水排放者,也要追究国家工作人员玩忽职守行为的责任,完善落实工作责任制和责任倒查机制;按照谁污染谁负责治理的法律规定,着手研究解决执法体制问题。政府和环保执法部门人手紧张是客观事实,要通过增强人员队伍素质来提高工作效率。构建长效执法机制,一要有一支专业的执法队伍,二要形成联动机制,三是除国家层面的标准外,市县对于执法的尺度包括立案条件还需要加强沟通协调,对涉及的案件线索发现难、取证难,鉴定所需时间过长、费用过高等问题,可由上级司法部门出台指导意见,相对统一执法标准,以适应此类案件的特殊性要求。

五、因地制宜借鉴国内外法治化治水经验

姜双林副教授结合其在美国访学情况,介绍了美国治水经验。美国自1972年制定《清洁水法》,经过四十余年的图精励治,已使得三分之二的水体重新适于可垂钓、可游泳,被誉为是一部实施最为成功的环境法。综观美国治理污水的历史,始终将法律作为衡平蕴含于水之各种利益的利器,其法律制度框架的变迁经历了从财政援助到行政问责的转换、从单一点源治理到点源与面源并重、从单靠技术标准到与水质标准的结合、从命令控制型监管向经济激励型合作监管转型的发展过程。美国在水污染控制过程中重视立法,以法为据,以技术为基础、以资金为保障,逐步推进不断完善理论和实践成果的做法,即从以末端治理为主到以综合预防为主,从以水污染防治为主,逐步扩大到污染防治与自然资源保护(地下水、饮用水等)并重,进而扩大到对整个水生态环境(湿地等)的保护和改善。这对于我省正在探索建立以政府为主导的多元参与、共同治理水污染的长效法律机制具有借鉴意义。

关于“浦江经验”的普适性问题。浙江农林大学陈海嵩博士认为,浦江在依法严厉打击环境污染犯罪、强化生态环境领域法律监督、通过司法行政职能营造良好环境、完善治水相关工作机制等方面取得了不少经验。但浦江县的特殊情况也不可忽视。从产业结构上看,浦江县产业结构较为单一,主要污水来源是水晶行业;从从业人员来看,从事水晶行业的人员大多数来自广西、贵州等外省,本地人较少;就水晶行业本身而言,由于存在大量无证无照、“广、散、小”的家庭作坊,对财政收入影响较少;从社会反响上看,由于水晶行业长期排放污水,对当地老百姓造成影响,从事这一行业的本地人较少,社会舆论普遍支持政府进行严格执法,社会稳定风险不大。上述因素决定了浦江县开展水环境整治在内外部环境上较为特殊,也容易快速取得效果。但是,其他地方和浦江县的情况有较大差别,必须结合本地实际,因地制宜、科学决策,依法实施污水治理。

会议结束时,陆剑锋专职副会长把本期沙龙的学者观点和对策建议归纳为8句话,即:规则先行、法治指路,规范执法、公正司法,经济激励、机制创新,技术支撑、保障跟进,齐抓共管、形成格局,经验借鉴、典型引领,总结规律、以点带面,完善制度、确保长效。

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