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浙江省法学会环境资源法学研究会2017年年会综述
2017-06-19 21:25   审核人:

浙江省法学会环境资源法学研究会2017年年会综述

一、年会概况

9月9日,浙江省法学会环境资源法研究会2017年年会暨“环境保护的多元共治”在浙江丽水市遂昌县元立国际饭店隆重举行。本次年会由浙江省法学会环境资源法学研究会主办,由遂昌县人民法院、浙江农林大学法政学院、浙江农林大学环境法制与社会发展研究中心承办。中国环境资源法学研究会副会长周珂教授、教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学研究所所长秦天宝教授、浙江省法学会副会长牛太升、省环保厅副厅长王以淼、遂昌县委副书记胡刚、省环境资源研究会会长李明华、浙江农林大学法政学院副院长田信桥、遂昌县人民法院院长陈有、省环境资源研究会副会长夏少敏等出席本次会议。中国人民大学、武汉大学、浙江工商大学、中国计量大学、浙江农林大学、浙江万里学院、阳光时代律师事务所、遂昌县人民法院、遂昌县人民政府及各乡镇等单位从事环境法学理论研究教学科研、环境法律实务以及环境保护工作的领导、专家、学者,以及浙江农林大学的环境法学科的师生等60多参加本次年会。

69日上午的开幕式中,在遂昌县人民法院院长陈有的主持下,遂昌县委副书记胡刚、浙江农林大学法政学院副院长田信桥分别致辞,其次由省环境法研究会会长李明华讲话并表彰会议论文,宣读常务理事等增补事宜,之后由浙江省法学会副会长牛太升发表讲话。开幕式结束后,中国环境资源法学研究会副会长周珂教授作《绿色能司法》的专题报告,武汉大学法学院副院长秦天宝教授作《环境多元共治的法学进路》的专题报告。下午,省环保厅副厅长、省治水办副主任王以淼作《浙江省“五水共治”实践成效和启示》的专题报告。

在学术论文交流环节,浙江万里学院易凌教授对“河长制”立法课题的研究进展、专家的立法论证意见情况作大会论文发言,引起浙江农林大学法政学院陈真亮副教授、丽水学院刘京教授等专家学者围绕“河长制”议题展开热烈讨论。王勇博士、俞香兰博士、朱伟法官均对各自的会议论文作报告遂昌县垵口乡人大主席应文均向与会专家学者分享基层治水经验。马永双、刘京、阳相翼等专家对下午的论文发言人的发言进行点评。

二、会议研讨的主要问题及观点

  (一)绿色能动司法  

周珂教授在《论绿色能动司法》的主题报告中,从各个方面对绿色司法进行全方位的解析,其论述主要围绕七个问题展开。一是绿色司法的提出;二是论述绿色司法是环境保护新机制的优先行动领域;三是司法的绿化;四是能动司法的合理性和必然性;五是环境案件对能动司法有哪些要求;六是气候变化司法的能动趋势;七是绿色能动司法的标志——环境正义的引入。

1.绿色能动司法的提出

绿色司法是以绿色发展为理念,以环境资源审判为核心的司法机制及其活动。绿色司法来源于绿色发展的现代环境司法理念,最高人民法院院长周强提出要“树立绿色发展的现代环境司法理念,以审判专门化为总抓手,以改革创新为动力,完善审判体制机制,提高队伍能力素质,充分发挥环境资源审判职能作用,为加快推进生态文明建设和十三五规划提供有力司法保障。”

绿色司法是对于发展绿色经济需要的回应范畴在我国有三种意义上的理解:一是狭义上的,即仅指环境司法审判范畴。这也是绿色司法的核心部分。二是中观意义上的,即人民法院和人民检察院的环境资源司法。这也是我国环境司法的特色。三是宏观意义上的,即大司法范畴的绿色司法,即公检法司参与下的绿色司法。环境公益律师在污染者权益维护和环境公益诉讼中成为不可缺少的组成部分。综上,绿色司法定义为:以绿色发展为理念,以环境资源审判为核心的司法机制及其活动。2007年贵州清镇市人民法院生态环保法庭审理破坏环境资源案件,是绿色司法的体现。通过对被告人判处“回复生态”,迫使被告人以植树造林的方式弥补被损害的环境利益。

2.绿色司法的环境保护新机制的优先行动领域

报告中,周珂教授引用周强院长的话:要将“五个发展”理念有效贯彻落实到执法办案、司法改革、队伍建设等各项工作中,切实运用党的理论创新成果推动工作发展。同时,将绿色司法和经济发展态势融合起来。提出要找准结合点、着力点,适应和把握经济发展新常态,坚持司法为民、公正司法,积极推进创新、协调、绿色、开放、共享发展,为全面实施“十三五”规划、全面建成小康社会提供有力司法服务和保障。

绿色司法主要涉及的领域十分广泛,如节能环保产业、污染第三方治理、排污权交易和碳汇交易、绿色金融、生态补偿、环境责任保险,区域壁垒以及环境贸易壁垒纠纷等等。这些涉及市场并主要通过市场规制的新型环境资源案件审理不仅决定着环境保护事业的发展,也事关经济发展新常态和深化改革的攻坚成败。市场在资源配置中起决定性作用的重要内容就是权益的分配机制及相关救济措施,而在处理经济及市场问题时,司法具有天然的优势。区别于传统行政一元治理体制的模式,未来政府在环境治理中所扮演的角色趋于多面化,环境治理的参与者也趋于多元化,在整合相关权益、平衡各方利益的过程中,环境司法将会起到核心保障作用。环境司法体系的建立和完善是生态文明法制化的核心内容。司法工作人员要对绿色司法的难度有充分的认识。当前,一些地区在司法的绿化方面证有所创新,一些地方法院推进与公安、检察、环境资源行政执法部门的工作联动,构建完善环境多元化纠纷解决机制、推进诉讼服务中心建设,形成环境资源保护的合力,与此同时,也起到了良好的效果。

3.能动司法的合理性和必然性

能动司法,亦称司法能动性旨在解决抗(控)辩制审判带来的法官过于被动、当事人诉讼成本过高、当事人诉讼能力决定胜败诉、不能维护实质正义,特别是与公众利益相关的正义难以得到维护等弊端。社会转型时期突出的社会矛盾要求司法机关在解决这些突出的矛盾问题上必须切合客观实际的需要,这就催生了司法能动主义的产生。司法能动主义的内容包括:立案不回避、促进公平、保护人权和人的尊严、弱化先例、精简程序、独立判断、宪法诉讼、判决宽泛、救济宽泛、法官造法、特点是对立法和行政权力的“侵犯”或校正等等。能动司法的理念要求司法机关在从事司法活动过程中要积极受理案件;确保当事人在诉讼过程中的对等、司法机关在诉讼程序中发挥主导作用、加强法官在调查取证和认证事实方面的作用、创新审判和执行方式、在遵循法律解释规则的情况下填补法律漏洞、细化具体法律规定、综合考虑政治效果、社会效果和法律效果。

4.环境案件对能动司法的要求

环境案件的处理与一般的刑事、民事案件相比,因其特殊性存在更大的困难。当前,我国环境案件的审理面临诸多困境,主要有以下几个方面:环境案件的立案率低环境司法审判专业化程度低环境执行能力和救济能力弱只能做到事后监管,采取不告不理环境司法的有效手段不足社会参与环境保护积极性不足。这种情况使环境案件对能动司法提出了更高的要求。周珂教授通过无渔业养殖证败诉案、内蒙果农败诉案、天价鉴定费案等具体的案件来说明司法能动对解决环境案件的重要性。并引用周强院长在第一次全国法院环境资源审判工作会议上的讲话:要以改革的思路、创新的办法、攻坚的精神,推动环境资源审判工作不断取得新成效,为促进美丽中国建设、全面实施“十三五”规划、全面建成小康社会提供有力司法服务和保障。

5.气候变化司法的能动趋势

目前,从全世界气候变化的立法情况来看,普遍落后于气候变化司法。特别是在发达国家,候变化司法与立法相比,有更积极和能动的趋势。造成气候变化立法的原因复杂,如气候变化在科学上的不确定性与法的确定性和稳定性之间的矛盾、利益群体之间的博弈等都会使气候变化立法不宜象普通环境保护立法那样可以积极甚至超前。在此种状态下,加强气候变化司法能动性不失为更合理的选择。以美国为例,气候变化立法在联邦层面虽然声势浩大,却成果甚微,两元之间互相推诿。相比之下,法院对气候变化诉讼却表现出极大的热情。

美国的气候变化诉讼类型主要有以下几种:一是对行政机关有关气候变化法规提请的司法审查。2007年,美国最高法院对“马萨诸塞诉环保署”做出的判决将二氧化碳认定为《清洁空气法》中的大气污染物。环保署由此获得了判断温室气体危害性以及对此制定相关的管理性法规政策的权力的合法性基础。美国《行政程序法》赋予受到特定法规影响的主体提请法院对该法规进行司法审查的资格。二是对行政机关在气候变化应对方面的不作为提请审查。当国会制定的法律赋予行政机关特定职责,在行政机关不作为的情况下,民众可以通过诉讼督促行政机关作为。其中代表性案件是前面提到的“马萨诸塞诉环保署”。该案件及其判决对美国气候变化司法具有重大意义。三是对温室气体排放源提出公共妨碍诉讼。此类案件是受到气候变化影响的主体,希望通过侵权法获得救济,对温室气体排放源提出的公共妨碍损害赔偿(public nuisance)诉讼。但是此类案件,在既有判决中往往被法院适用“政治问题(不审查)原则”加以回避。

6.气候变化司法的全球化

加拿大、德国等一些国家通过依据国际法做出司法判决的方式来解决国内在气候变化立法上的缺位问题。西方国家积极开展气候变化司法审判,其诉讼审判与气候变化法规政策在一定程度上呈现相互促进的趋势,同时在国内法律渊源相对缺乏的情况下,积极适用国际或他国立法资源,表现出一定程度的创造性。在此种全球化的背景和趋势下,我国的气候变化能动司法势在必行。

首先,现阶段党和国家在政策上对气候变化应对高度重视。2015年,巴黎气候变化大会的召开,标志着气候变化应对格局从《京都议定书》时代过渡至《巴黎协议》时代。协议生效即意味着我国开始承担减排义务。自十二五规划开始,党和国家在气候变化应对方面表现出十分积极的态度,2014年《中美气候变化联合声明》中,我国明确表述了在2030年二氧化碳排放达峰并努力早日达峰的目标,《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等纲领性政策文件,都将气候变化应对作为其中的重要内容,并做出了相对具体的安排。需要通过包括司法在内的多治理渠道共同推动。

其次,现阶段我国气候变化立法相对滞后。目前,我国尚不存在专门性的气候变化法律。《清洁生产法》、《循环经济促进法》等一些法律规范通过解释可以间接调整气候变化应对活动,只能作为准用规范。而现阶段,碳排放权交易、绿色金融等气候变化应对实践已经对司法调整提出要求,审判机关应在个案过程中能动性地解释、适用既有法律规范,融入政策目标。

再次,气候变化应对关系人民的长远、根本利益。气候变化将对人类生存造成严重的不良影响,积极应对气候变化是事关国计民生、有利于我国人民长远利益、根本利益的重要事业。如果将来在气候变化司法领域推动能动司法,则是能动司法“人民性”的有效体现。

最后,潜在的气候变化诉讼主体力量不对称。结合国际上气候变化司法经验,我国环境司法经验可以得出这样的认识,将来的气候变化诉讼可能表现为公众及其代表与温室气体排放源、主要是工业事业者或行政机关之间的对抗。这样的话,双方当事人的力量是不均衡不对称的。如果希望在这种形式的诉讼中实现实质正义,严格践行法官中立并不现实。因此,有必要依靠能动司法,加强法官在调查取证和认证事实方面的作用,实现法律效果与社会效果、政治效果的统一。

气候变化能动司法的展开有四个着力点。其一,以个案纠纷化解为核心。其二,气候变化诉讼的审判以既有节能减排、生物多样性保护法律法规的解释、适用为工具和基础。其三、积极探索绿色金融、生态损害赔偿等制度创新。其四、在传统环境诉讼案件中贯彻气候变化应对理念

7.绿色能动司法的标志——环境正义的引入

我国环境司法与国外环境司法的产生背景有所不同,主要有以下两个方面:诉讼中心和司法的理念思维和价值判断。另外,传统司法与绿色司法的差异,直接影响了环境案件审理的质量和功能。以无养殖证渔民败诉案为例,民事主体在无行政许可的情况下利用自然资源,而因污染遭受财产损失,是否有权主张污染损害赔偿问题,如果从环境正义的角度进行解释,结果则完全相反。关于环境正义的引入,可以从以下几个方面进行:一是重视环境司法与传统司法的对话;二是加强环境司法审判与环保行政部门和检察机关的联动;三是重视环境司法审判队伍专业水平的提高;四是鼓励院校环境法学者到法院特别是环资庭挂职;五是加强环境司法理论与实务的国际交流与合作。

针对周珂教授提出的能动司法主体机关,遂昌县人民检察院的一位检察官指出,能动司法的主体不仅仅限于法院,实践中检察院也在积极参与能动司法的推进活动。周珂教授回应,能动司法的主体能够扩大检察院——广义上的司法机关,更有利于能动司法的实践。

  环境治理的多元共治  

环境治理不仅仅是政府单方面的责任,环境治理目标的实现需要多方主体的配合,在环境治理过程中各方主体范围的确定,权利义务的配置

秦天宝教授在《环境多元共治的法学进路》的专题报告中系统阐述了在环境治理过程中,各方主体的权利义务的配置模型。从法学的视角来看,环境多元共治的核心在于“多元”,即参与环境治理的主体的多元。这要求明确主体的范围,以及主体在环境治理工作中的定位。主体的范围包括:政府、企业和公众。各方主体之间的权利义务的分配可以通过下图来说明:

结构图中的三方主体,在环境治理关系中的角色不同,各自承担的责任也不同。“政府”这一概念在本结构图中属于宏观概念,既包括行政机关、司法机关和立法机关等国家机关,还包括各级党委。政府按权力大小又可分为中央政府和地方政府,其在环境治理关系网中是监督者和管理者的角色。现实中,有人认为在环境状况的恶化是因为地方政府没有很好的执行中央的指示/环境政策的结果,实际上并非如此。秦天宝教授以房价的上涨为例,指出根本原因在于地方政府的角色定位、官员的考核方式存在冲突。地方政府一方面要发展地方经济增加收入,其最直接、最有效的方式就是卖地;另一方面又要兼顾民生并抑制房价上涨,,两者之间必然此消彼长。另外,“卖地”与地方政府的环境保护责任之间也是存在冲突的,这才是环境没有得到有效保护的真正原因——而不是地方政府没有很好的执行中央的指示,落实环保理念。

企业作为主要的环境污染者,其承担的责任大小也应当所有差别。例如建在沙漠边缘的企业,向沙漠排放少量的污染物,并不会对人、环境造成太大的影响和破坏,即使对环境造成一些破坏,因其地理位置远离人居环境难以对人造成损害,也不应该按照一般的规定进行处罚。此种观点是典型的人类中心主义,但是从客观的角度来说,此种放污染物的行为的社会危害性确实较少,值得处罚的可能性较小。对于排污企业的处罚,正确的方式应当是具体问题具体分析,按照不同行业、不同地区制定差别标准。

围绕环境治理这个议题,政府尤其是地方政府应发挥主导协调作用,主导环境治理工作的开展,并积极主动发挥作用。企业作为排污主体,应在政府的指导下有序展开排污工作。公众作为利害关系人,在政府的指导活动中应积极参与,并发挥协助作用。仅仅认为环境治理是政府自己的工作职责这种观点是不恰当的。环境治理保障机制的运行,政企之间,一方面政府要对企业排污活动进行规划,引导企业合法、合理展开排污活动,并对排污活动进行监督;另一方面对于企业的节能减排任务,政府要为企业提供政策、技术支持。公众和企业之间,一方面公众有权监督企业的排污活动,同时也应对企业的合法排污给予理解和支持;另一方面,企业基于公众的支持和理解,应回馈和服务社会,尤其是对邻避运动中与排污有直接利害关系的公众。党委(政府)和公众之间,一方面党委要积极宣传环保理念,教育群众保护环境,对因环境污染、破坏而受害的群众进行救助;另一方面,群众有权监督党委的工作,还可以向党委对相关环境政策法规进行咨询,因环境污染、破坏而受损的公民之间也可以互相救助。

  河长制立法研讨  

浙江万里学院的易凌教授对其负责的“河长制”立法课题向与会的专家学者汇报课题进展状况,其中着重介绍上一次专家讨论会中各位专家学者提出的立法修改意见。各位专家学者提出的讨论意见的内容主要有如下几个方面:

1.总体评价意见。此项立法是以河长制为核心内容的第一个专项立法,是以河长自治范围的明确、河长职责、河长制立法的法律依据、河长制的法律地位、河长含义的界定,河长制原则的议定等为主要内容的立法。

2.河长制立法应由谁来负责,即河长制的法律位阶应当属于哪个等级。针对这个问题专家们各抒己见,有人认为应当国务院来制定行政法规,有人认为应当有国务院部门来制定部门规章,也有人认为应当又省级人大制定地方性法规,还有人认为应当允许设区的市制定地方性法规。但是无论支持前述的哪种观点,学者们都认为不能由地方政府制定行政规章的形式进行立法。有一种观点认为,河长制立法应当分两部分进行,先由国务院制定行政法规,然后在此基础上,由省级人大在行政法规允许的范围内进行细化,提高保护表标准。还有一种观点(刘京教授)认为,同样是分级立法,但是应当以县到省级立法为重心,复制以地方市级人大地方性法规或政府规章。县级以上省级以下(含)的河长应当执行省级人大的立法规定,县级以下的乡镇,社区、村级河长应执行市级地方人大的立法或者政府规章,并积极拓展群众参与河长制立法的途径。

3.河长制立法草案应当主要突出乡、镇、村河长的工作职责(内容)。有学者指出按照行政区划确定的河长制沿袭了原来的河流条块分割的治理模式,缺乏系统性、整体性思维,这对于跨地区的河流难以发挥作用。向、镇、村级河长制采用的条块分割的治理模式是适用范围仅对小、微型水体发挥作用,对于大江大河的流域治理应按照流域进行治理而非行政区划进行治理。

4.针对河长制的工作机制,应在河长制立法中明确规定参与机构。这个意见主要是针对河长制的第五条:河长的设置条件提出的。对于符合什么条件才能担任河长这一职位,与会专家各抒己见。刘京教授提出,应当由地方的一把手来担任河长,理由是流域治理涉及众多的利益纠葛,如果是地方一把手之外的人担任河长,当遇到问题时其不具有足够大的权力来进行解决。举个简单的例子,有人向河流排污,群众向河长举报河长能够接到举报后并不能直接要求排污者停止排污,也不能以行政命令的方式要求环保局出面解决,最后只能不了了之。如果由地方一把手担任河长,问题极有可能在最短的时间内以最有效的方式解决,如一把手直接要求环保局责令其停止排污。对于村级河长的任命,学者们更多认为,村级河长更多是强调责任而非荣誉,因小、微水体的治理以行政干预的方式进行治理的可能性已经不大而更有难度,河长的任务也更加艰巨。

5.河长的职责与考核方式。因河长的任命仍然按照行政区划的方式进行,故河长对流域治理的方式仍然是分段治理,因而也需要分段考核。草案中缺乏对河长制的职责与考核方式的规定,考虑到此问题的解决与河长的任职条件、任职资格存在着密不可分的关系,因此讨论中还没有学者提出河长制的具体职责应包含哪些内容,考核方式如何进行。

6.河长巡查与监督执行。此议题包含两层意思,一是河长对流域的巡查与上级河长对下级河长的工作进行的监督和领导。关于上下级河长之间应当是领导关系还是监督关系,学者们未进行详细的讨论。二是群众对河长工作的监督。关于河长的设置方式应是一个人还是一个机构的问题,草案中未明确,更未提及河长制是集体负责制还是首长负责制。按照讨论的情形来看学者们似乎更加倾向于刘京教授提出的观点——首长负责制——一把手担任河长。对于一把手担任河长并实行个人(首长)负责制这种观点,有学者担心会出现行政权力被滥用的问题。言归正传,无论是哪一种责任方式都应当明确监督方式,保障群众的监督权。

关于河长制的立法草案的讨论还涉及河长约谈、河长的履职保障、夏季河长巡查发现问题是否应报告上级以及沟、渠等小微水体的河长确定等议题,专家学者都有进行讨论。

易凌教授的报告结束后,在提问、自由讨论阶段以及专家点评阶段学者们热情高涨的对河长制立法继续进行讨论。从河长制立法的讨论情形来看,首先是以陈真亮副教授为代表进行理性反思,认为河长制的立法空间和具体操作性立法方法等仍然有待考量;再者是以刘京教授为代表的肯定派,总体上认为河长制立法是必要的并且是有意义的。

陈真亮副教授指出,河长制立法草案中关于河长的责任性规定、追责方式较少,不利于对河长行使职权进行监督。更重要的是,河长制立法是否真的存在必要性还有待论证;已有的相关政策法律对于流域治理、水体治理等已经有众多规定,河长制对流域治理又进行重新立法是否累赘需要考量。此外,河长制的法治属性还值得怀疑,从该制度的内容,立法草案主要属于行政问责层面的规定,一定程度上带有人治色彩,河长制“立法”存在法治规范不足或流于形式化的嫌疑。实践中,温州、宁波已经设立的河长办公室的设立依据是地方性的红头文件政策,其合法性不足。另外一方面,河长制的法律性质需要从行政法上进行确定——是属于内部行政行为还是外部行政行为。另一方面,河长制是否可以类推,为解决流域治理问题就设立河长制,是否还可以有山长制、房长制及其立法,对此陈真亮副教授进行了进一步的反思性探讨。一言以蔽之,河长制所要实现的目标,通过已有的行政和司法手段即可实现,对类似问题的解决不能总是在不寻求原有体制的解决之前就寻求新机制的解决方案。

刘京教授虽然也对河长制的立法合理性与必要性有所批判,但总体上对河长制立法的必要和意义还是比较肯定的。必要性体现在创新性上,其突破了原有的行政管理体制,创造出新型的流域治理方式。通过将一把手任命为河长的方式使得河长具有权威性,流域治理成效也会更加显著,能解决很多不可逾越的障碍。官员的终身追责制可以解决一把手的任期问题,在效率上还能防踢“踢皮球”现象的出现。刘京教授还提出,各级河长的职责不应一致化而是差别化,应进行因地制宜的规定。此外,河长制立法的立法权限应当再进一步下放到地方。刘京教授还以丽水地区农村盖房与河道保护为例,认为现有河长制立法草案仍然不够精致。

以上是本次会议讨论的主要议题,讨论结束后,会议进入到学者分享交流自己的学术意见阶段。

三、其他学者学术交流

本阶段主要是一些学者对自己的学术论文或研究问题进行简短的汇报,并与其他在座的学者进行交流,由专家进行点评。依次由中国计量大学王勇博士作关于自愿性环境行政协议的论文汇报,浙江工商大学俞香兰副教授作关于韩国气候变化法律框架的论文汇报,朱伟法官作关于林业习惯法的的论文汇报。汇报结束后,由专家和与会学者进行点评互动。最后,浙江省法学会环境资源法学研究会副会长、浙江农林大学法政学院夏少敏副教授主持优秀论文交流环节并对本次会议进行简要总结。

四、总结

本次年会共收录会议论文53篇。与会学者重点围绕环境保护的多元共治“‘河长制立法主题展开积极而有成效交流和探讨,大会在论文质量和学术研讨的基础上,分别评选出一、二、三等奖论文并进行了论文颁奖表彰与会学者们和实务部门工作人员针对各个议题进行充分讨论交流。本次会议气氛十分活跃,尤其是在关于“河长制”的立法讨论阶段,各专家学者各抒己见,理论联系实际,让在场的与会人员共享了一场学术上的思想碰撞。

最后,特别鸣谢遂昌县人民法院、遂昌县人民政府对本次会议的大力支持。

(浙江省法学会环境资源法学研究会秘书处)

 

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