救济途径滞后 法条冲突待解

吕忠梅代表提出《环境损害赔偿法(立法建议案)》

中国环境报 记者查玮

全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅今年特别关注的是环境损害赔偿问题。

在湖北代表团驻地，代表团进行分组讨论时，她慷慨陈词，呼吁代表们关注我国的环境损害赔偿立法问题。

同时，在开会的间隙，她忙着把自己写好的《环境损害赔偿法(立法建议案)》递给同组的代表们传阅，以便更多的人能参与联名建议。

损害接连发生传递出什么?

吕忠梅关注环境立法问题由来已久。虽然她现在的职务是湖北经济学院院长，但她曾在环境资源法领域钻研多年，并曾担任湖北省高级人民法院副院长。

作为一名资深法官，同样也是一名有着多年履职经历的全国人大代表，吕忠梅在介绍环境损害赔偿立法建议案时仍然难捺激动之情。因为她知道，如果这部法律的立法建议案被成功采纳，将会对中国的环境法治进程，对中国的环境保护事业，产生重大影响。

2009年，我国环境污染造成的人体健康问题频发，一度成为社会关注的热点。如湖南省武冈市发生大范围血铅超标事件；陕西省凤翔县儿童血铅超标事件等。

有专家认为，这传递出一个重要信号:随着经济快速发展，环境污染及由此带来的破坏性后果开始显现，有的是即时性的，有的则是有明显滞后性的。

虽然事件最终都得到了较为妥善的处理，但吕忠梅并没有停止对这些事件的关注。

事实上，吕忠梅和她的同事，在3年多之前，就意识到了中国环境损害赔偿问题的严峻性。为此，他们分成十几个组，跑了中国30多个省、自治区和直辖市，进行环境纠纷案件调研。

在调研中，吕忠梅敏锐地意识到，我国环境损害案件的审理正陷入困境:法官在环境污染损害方面的知识不足，在司法的各个环节，不管是立案、判决、审理、执行，都存在困难。

“尽管各地采取了很多措施，但这种情况没有得到根本改善，防止造成损害的机制没有，如何消除应对的机制没有，赔偿的方法也没有，结果是污染企业跑了，只留下居民受害、政府负责、国家埋单。”

让她感到心痛的是，虽然近年来我国环境投诉逐年增多，但环境纠纷司法救济途径相对滞后，环境诉讼案件数量并未出现相应的增长，仍然存在环境犯罪没有被依法追究、环境受害者的合法权益得不到有效保护的情况。

一部关于环境损害赔偿的立法构想，在她的心中渐渐清晰起来。

损害赔偿立法时机成熟吗?

吕忠梅介绍说，她起草这部环境损害赔偿法的立法目的，“就是要通过多种途径，来防止发生环境健康风险。在当前的发展态势下，污染的发生很难避免，但是相关的赔偿损害标准要制订，风险评估要建立，社会宣传要开展。”

为什么要在当下提出环境损害赔偿的立法建议？吕忠梅这样解释自己提出立法建议案的三大原因:

首先，环境纠纷与普通纠纷不同。如果两个人因为问题发生争吵，就是有直接关联性。而环境纠纷的特点，是我排污，你喝污水，但我与你没有直接联系，因此，环境对人体健康的损害是一因多果、多因异果。对人体健康的危害，有的要过几十年才发现，在这种情况下，过去的法律、法规很难解决，所以要建立新的处理机制。

同时，环境损害的发生可能需要几十年，有时没有表现为损害人体，但对自然环境造成了损害。我们要代表自然环境进行诉讼，必须在法律上有一个机制。此外，公共利益造成的问题也需要建立一种赔偿机制。

其次，中国环境立法已经发展30多年了，在立法、执法和司法上积累了很多经验。因此，急需从如何将污染物进入人体的通道隔断这个角度来制订政策，采取措施，建立全防全控体系。

最后，近年来，国家高度重视，环境法学的研究项目非常多，有很多的理论研究成果可以为相关法律的制订提供支撑。近年来，贵阳、无锡、昆明等地纷纷设立环保法庭，环境司法的大门由此打开。因此，尝试着对公共利益损害进行补偿和赔偿的客观条件已经成熟。

损害赔偿缺乏完整的制度体系

目前，我国对于因环境损害如何赔偿缺乏完整的制度体系，只是在单行法律、法规中有零星的规定，对社会实践中大量存在、并且极易引发群体性事件、严重影响人民生命财产安全和社会稳定的环境纠纷处理，缺乏系统的指导。

在我国现有的法律中，《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》等确立的制度不仅十分原则、抽象，而且仅对环境损害赔偿做出了规定，一些重大的环境损害并未纳入其中。这些笼统简单的规定缺乏可操作性，使环保行政主管机关以及人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循，许多事实基本相同

的案件，其赔偿结果差异很大。

吕忠梅细陈我国环境损害赔偿立法中的问题和不足:

在实体制度方面，对环境损害赔偿责任的构成要件、责任范围、赔偿的具体标准等问题，总体而言缺乏法律规定，已经制定出来的相关法律之间也存在不够协调甚至相互矛盾的问题。

在程序制度方面，一方面，对环境公益诉讼总体上缺乏明确清晰的规定，使许多污染受害者得不到法律救济；另一方面，现行司法程序对于解决环境损害赔偿问题还存在着效率过低、成本过高等问题，而解决赔偿问题又缺乏其他有效救济渠道。当前，解决环境损害赔偿纠纷有越来越多地依赖法院的趋势。但是，由于环境污染问题的特殊性和复杂性，运用普通的司法程序来处理环境纠纷往往给一般的受害者带来过重的负担。

此外，因果关系推定、举证责任倒置等制度仅在现行《固体废物污染环境防治法》中有明确规定，而处理大气、水、噪声等环境损害赔偿纠纷，只能以最高人民法院的司法解释为依据，这个司法解释的合法性和效力受到许多学者的质疑。

除此之外，现行的《民法通则》、《侵权责任法》等规定与《环境保护法》规定之间的协调性不够，尚存在一些矛盾和冲突，造成了环境司法与执法的一定困难。如《民法通则》第一百二十四条(违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任)与《环境保护法》第四十一条(造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失)在处理依据上就存在矛盾。

面对日益严峻的环境侵权形势，我国亟待加强环境污染损害赔偿制度的立法与完善。

将损害赔偿法纳入立法计划

吕忠梅认为，要制定一部完善的《环境损害赔偿法》，必须高度关注并妥善处理好以下问题:

科学界定相关概念。环境损害是《环境损害赔偿法》的基础性观念，目前有关概念比较混乱，建议采用广义的环境损害概念，将对人的损害和对环境的损害一并纳入。与此同时，还要合理界定“赔偿”，厘清赔偿的形式和范围，确立综合性的法律调控模式。

合理设计法律结构。《环境损害赔偿法》的基本内容应当包括以下方面:总则、环境损害民事赔偿责任规则、环境损害社会化赔偿责任规则、环境损害公共补偿责任规则、环境损害赔偿纠纷处理规则等内容。

建立完善的环境损害赔偿制度体系。具体包括:环境损害赔偿主体制度、环境损害赔偿形式制度、环境损害赔偿程序制度、环境损害赔偿与民事损害赔偿的协调制度等。

在吕忠梅的立法建议中，明确了什么是环境损害，什么是赔偿，如何界定主

体是谁，从而使受害者得到充足赔偿，使公共利益的损害及时得到恢复，还有对风险的防控措施、及时制止的措施。《环境损害赔偿法》最大的特点，就是不像过去那样规定环境侵权只能通过司法来解决，而是广泛规定社会、政府的责任，综合运用各种措施，对环境损害造成的后果进行补偿。这将是一部打破了民法、环境法和行政法之间界限，将之全部纳入一个体系的特别法。

加强健康风险评价体系建设

相比于环境损害赔偿，健康风险评估是更前期的工作，旨在建立一种风险评估体系，明确对风险可以采取什么措施，以便隔断这种风险。

据了解，自上世纪80年代以来，我国广泛开展了建设项目环评工作，起到了很好的作用。但是，由于种种原因，环境影响评价并未包括健康影响评价，法律、法规对相应健康影响评价的内容没有明确要求，缺乏专业人员，也没有规定采用环境健康风险评价方法。

为改变这一现状，吕忠梅建议将环境污染健康影响评价纳入环境影响评价内容，并完善环境健康风险评价机制。

一是在建设项目环评中引入健康风险评价(EHRA)方法。在建设项目环评中引入健康风险评价方法，加入具体的人群健康风险评价内容和程序，并陆续地在全国开展健康风险评价工作，是近期国家环境保护及相关决策部门的当务之急。

二是建立针对工业和基本建设项目人群健康风险的科学评价和预测预警机制。我国相当一部分的工业和基本建设项目缺乏对长期人群健康风险的科学评价和预测预警机制。应该尽快加强对建设项目的全面、科学的人群健康风险评价，并对可能产生的后果采取有效行动。

三是尽快建立和扩大健康风险评价的专业人员队伍。我国目前真正了解和熟悉健康风险评价方法和环境流行病学调查方法的专业人员太少。因此，要建立和培训一支环境健康风险评价和环境流行病学调查的专业人员队伍。

四是建立环境健康风险评价与风险预防协调机制。由于环境健康风险评价涉及环境与健康，解决这个问题必须多领域合作、多部门协同、多措施治理。必须尽快研究并切实建立我国环境健康风险评价与风险预防体制，畅通运行机制，保证《环境与健康行动计划》切实实施。

吕忠梅期望，全国人大常委会能将制定《环境损害赔偿法》纳入立法计划，并尽快出台这部法律，以解决我国环境纠纷处理中存在的各种问题。

中国政法大学副教授杨素娟:

法律缺失 监管缺位

中国环境报 记者 张俊

如果对污染损害赔偿进行立法，其关注重点和难点分别是什么？其法律制度应如何设计？除立法外，还应建立哪些复合的赔偿机制？本报记者近日对中国政法大学副教授杨素娟进行了采访。

“人体健康损害应成关注重点”

杨素娟认为，《侵权责任法》实施后将与水污染防治、大气污染防治等法律构成保障体系，使财产损害不再是环境损害赔偿中难以解决的问题，环境污染导致的人身健康损害赔偿应成为关注的重点。

她进一步解释说，在污染致人身健康损害事件中，很多都是危害物质通过污染水、土壤等渠道，对人体产生了累积性健康损害。这种损害具有潜伏期长、滞后性等特点，而且，因受害者人数众多，其中很多是儿童和老人，对社会、家庭危害性很大。

除此种长期、累积性污染外，杨素娟认为，因排放超标等造成的突发性污染事件也不容忽视。她以去年陕西凤翔发生的血铅事件为例说，此类事件并不存在潜伏性，污染源也很确定，它暴露出的并不是法律、法规的缺失，而是现实执法不严的问题。

杨素娟说，作为事件“祸首”的冶炼公司，环评明确要求要对企业1千米内的居民全部搬迁，可为什么那么多居民都没有搬迁？为什么环评要求没被执行？这些都是现有法律明确规定过的，却由于管理不善和执法不到位等原因造成污染后果的发生。因此，这种情形的健康损害原因认定，不需要新的立法来解决，其危害源与责任人很清楚。

“明确环境民事责任”

“应在《环境保护法》中明确规范环境民事责任。”杨素娟认为，只要环境民事责任明确，环境事件的责任追究机制完善，一旦出现环境污染事件，如是因行政决策失误或行政执法不到位致害的，行政部门就要依法承担相应的民事责任；排污企业承担企业该担当的责任。这样一来，就解决了谁来赔的问题。至于赔多赔少，要靠确定相关标准，看治病、康复或搬迁需要多少钱，“计算起来应该没那么难”。

若污染和健康损害后果之间因果关系难以确定又该怎么处理？杨素娟说，这种情况也不鲜见，如某地癌症发生率较高，居民认为与当地某企业污染有关等。此类案件存在认定困难的问题，此类赔偿应作为立法的重点。

杨素娟说，这类问题可通过事先预防性立法来解决。既然你是环境的不良使用者，你就有义务配备这些设施，做好严格的预防、控制和风险防范工作。

“采用造血式赔偿方式”

在我国某些地区，因污染造成健康损害后，地方政府往往给被害者发放一定数额的补贴来“息事宁人”。

杨素娟说，这种输血式的赔偿方式不可取，应该采取造血式的赔偿方式，并以恢复污染受害者的健康为目的。

她建议，在累积性污染较集中的区域，建立专门医院免费收治污染受害者。

谈及此类特殊医院的资金来源，杨素娟说，应通过环境治理基金的形式进行运转。国家、企业都应加入环境治理基金，按责、按份出钱，并且动态地注入资金。

对此方式的可操作性问题，杨素娟说，国外有成功的经验可供借鉴。如日本上世纪即构建了专门的公害健康被害行政补偿制度、公害纠纷行政调解制度，建立了水俣病康复医院，并设立了环境保护基金；美国《超级基金法》规定，只要是区域环境的不良使用者，即使是破产也要缴纳污染治理的预留金。

杨素娟说，根据我国实际情况，建议先选择一些某类型污染较集中、问题较突出的区域进行调查和试点。如果不进行调查，不认定清楚责任，而仅单纯由国家或地方财政埋单，既会让污染企业逃脱责任，使政府不堪重负，对受害者也起不到救助和补偿的效果。

非群体性并难以判断因果关系的个人又该如何维权呢？杨素娟说，这些受害者还是要通过诉讼来解决问题，但程序和要求上应有所放松。

环境与健康重点实验室研究员高增林:

污染损害比职业病更有害

中国环境报记者 张俊

我国的环境污染导致健康损害的情况究竟如何？污染所致健康损害赔偿应从何着手？其迫切需要解决的问题是哪些？本报记者近日对国家环境保护环境与健康重点实验室研究员高增林进行了采访。

他们是弱者中的极弱者

高增林说，国际上一般将环境污染引起自身健康损害称为公害病，而我国对此还没有统一的名称。但我国环境污染所导致的健康损害问题很严重，已经到了必须要解决的时候了。

“若将环境污染所致健康损害与职业病作对比，从损害性质上来说，它比职业病危害更严重。”高增林痛心地说，这些污染受害者大多集中在老少边穷地区，他们是弱者中的极弱者。

针对污染受害者是否能通过正常法律诉讼途径获得赔偿的问题，高增林说，这些污染受害者往往不知诉讼、不会诉讼、无力诉讼，就算诉讼了，据我了解的情况也是败多胜少。

走中国特色主动解决之道

高增林说，我是学医的，做环境污染导致人体损害的基础性研究几十年了，我的体会就是，因为缺少上位法，下面想做损害赔偿、尤其是人体健康损害赔偿非常困难。

高增林说，能不能至少先通过一个管理办法，比如说《环境污染导致居民健康损害判定与补偿暂行规定》，让我们先有个抓手，再从严重的区域性问题开始进行具体试点呢？

虽然国外已经有了一些此类环境损害赔偿的经验，但高增林认为，我国应该走符合中国国情、有中国特色的主动解决道路。

高增林进一步解释说，根据我国目前环境污染损害的调查和特点，可以将此类污染健康损害根据其受损程度和人群多少，按轻重缓急予以分类。如对那些临床上有特异性指标，体内有特异性反应的损害，应先予解决。像砷、镉、铅、汞等重金属污染造成的损害，即属于这种类型，是当前应优先予以解决的重要事项。

打了十四年环境官司的农民俞明达感言:

农民打环保官司真的太难

中国环境报记者 张俊

“在中国打官司难，打环保官司更难，一个农民要打环保官司是难上加难。”俞明达说，总结个人的经历，要得到环境损害赔偿真是太难了。

当俞明达最初起诉时，一些养殖场的代表都跟他说:“俞老师，你打吧，你打赢了我们跟上来。”谁知道这官司一打就是14年才赢呢？

官司终于胜诉后，俞明达咨询法律专家后得到的回答是，那些养殖场主的诉讼时效已过，更何况当时的数据、证据也都无从寻找。

污染索赔到底难在哪儿？俞明达说，其中既有司法的问题，也有法律规定不明确的问题，还有严重的地方保护问题。

俞明达说，只要污染是事实，并且发生了损害，不管你排放是否超标，法律就得明确“谁污染谁赔偿”。

俞明达强调说，法律一定要把这一点写得明明白白的，不能有一点含糊，不能让污染企业有一点可开脱和逃避的地方。

“能不能不用全都通过诉讼？能不能多用行政调解解决问题？”俞明达建议在环境损害赔偿处理中给行政执法部门更大的权力。

他说，诉讼的成本太高，农民也怕打官司。如果法律规定清楚了，标准确定了，环境执法更严格了，只要污染是事实，损害是事实，行政部门就按法律、法规和标准进行行政调解。这样，农民才能更容易地获得公正的赔偿。

(案情简介:自1994年4月起，俞明达发现饲养的美国青蛙蝌蚪开始死亡，到当年9月绝大部分死亡。俞明达认为，蝌蚪死亡是由于位于其取水河道上游的5家企业排放的废水污染造成的。

经过了14年漫漫诉讼路，经过了两级检察院的抗诉、四级法院的4次审理，2009年4月2日，最高人民法院对俞明达污染赔偿案做出终审判决，5家企业共赔偿俞明达93万余元。)