完善环境民事诉讼制度的思考与建议

张金智 王德诗 王川

（山东省环境保护局）

所谓环境民事诉讼是指当事人环境法上的民事权益与其他公民、法人和其他组织发生争议或是受到侵害，请求人民法院依照法定程序确定环境民事权利义务关系，保护其合法环境权益，人民法院依法立案受理，在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下对当事人之间的环境民事权益纠纷进行审理并做出判决的诉讼活动。根据《环境保护法》第41条第2款规定，环境民事诉讼有两种情况：一是当事人之间的环境民事纠纷经请求环境保护行政主管部门或者其他依照法律行使环境监督管理权的部门处理（即行政处理），当事人对此种处理不服而向人民法院提起民事诉讼；二是当事人之间的环境民事权益纠纷未经环境行政处理，直接向人民法院提起诉讼。

不论是哪一种情况，人民法院都是依照《民事诉讼法》规定的程序加以审理并做出判决。但是，由于环境问题的复杂性，决定了环境民事诉讼有其自身的特殊性。现行的民事诉讼制度对于处理环境污染民事纠纷来讲具有很大的局限性，不利于保障公民、法人和其他组织通过诉讼来维护自己受到侵害的环境民事权利，不利于提高社会的环境保护法制观念和环境意识及社会公共道德，导致了许多的环境资源和公共环境保护设施被破坏而无人向人民法院起诉，得不到司法的有效保护。据此笔者引发了完善环境民事诉讼制度的思考，故略陈浅见：

一、现行民事诉讼制度对解决环境民事纠纷方面的局限性

1、对原告主体资格的限制不利于激励人们自觉的保护环境。我国的民事诉讼制度是建立在以生产资料公有制基础之上的上层建筑，是人民民主专政的社会主义国家最高国家权力机关以基本法的形式，把工人阶级领导的工农联盟为基础的全体人民的意志转变为国家意志，用以处理平等主体之间民事纠纷，调节诉讼法律关系的程序法律制度。其任务除正确适用法律，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法民事权益外，更重要的是教育公民自觉的遵守法律，维护社会秩序、经济秩序保障社会主义建设事业顺利进行。我国宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。《环境保护法》也明确的规定“为了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”。由此可见，环境保护关系到全国人民的切身利益，环境质量的好坏会影响到所有人的生活和健康。保护和维持一个适于人类生存和生活的环境，与每一个人的利益息息相关，也是全社会、全民族乃至全人类的共同事业。但现行的《民事诉讼法》第108条在规定起诉资格时，要求“原告是与本案有直接的利害关系的公民、法人和其他组织”，此种规定强调公民、法人和其他组织，必须是为了自己的利益才能去起诉，不能为了社会的、公众和他人的利益去起诉。这一限制性的条件非常不利于环境保护，也不利于用司法手段调节环境法律关系。环境是人类赖以生存和发展的物质基础，环境法上把它定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造过的自然因素的总体。包括：大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。公民、法人和其他组织都可以从大气、水、海洋、风景名胜等环境要素中取得生存和发展的资源，但是对环境要素却都没有也不可能有“直接的利害关系”，因为他们对此没有所有权和排他性的使用权。所以，对污染和破坏这些环境要素的行为提起民事诉讼也不可能仅仅是为了自己的利益，而只能或者说主要是为了社会和公众的利益。那么，根据现行的《民事诉讼法》108条规定显然不具备起诉主体资格。例如，某人或者某企业向公众作为娱乐、休息地的公有草坪倾倒粪便，使该草坪臭气冲天，公众再不能到此娱乐、休息。此时公众成员某甲对该人或企业提起诉讼，要求停止侵害或恢复原状，法院就会以“这是公有的绿地草坪，你对此没有所有权，你只能跟大家一样到那里去玩，所以，你没有受到实质性的侵害”为由拒绝受理某甲的起诉。这样一方面限制了公众参与环境管理的权利，另一方面不利于“教育公民自觉遵守法律，维护社会秩序、经济秩序”。正因如此，人们“事不管己，高高挂起”，对污染和破坏环境的行为只要不涉及自己的直接的切身利益则无人问津。这与我国一贯提倡的树立高尚的公共道德的要求是不相吻合的，与贯彻我国环境保护的基本国策也是不相适应的。

2、“谁主张，谁举证”的证据规则限制了环境污染受害方的胜诉权。《民事诉讼法》第64条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，”这一规定确认了在民事诉讼中举证责任负担的原则，即“谁主张，谁举证”。这在一般情况下，由原告先举证，原告要使自己的诉讼主张成立，就必须提供被告违法，原告受损，被告侵犯自己合法权利

的证据。但是将这一原则适用到环境污染损害赔偿民事诉讼中，就会使受到环境污染损害的当事人的合法权益难以得到法律的保护。因为环境污染危害来说，受害人大多数是公众或居民，由于受到文化、科学知识的限制和缺乏对致害物质的监测、化验手段很难取得相关的证据，同时收集污染者排污证据涉及生产工艺、商业或技术秘密等高度专业化的知识，这对一般的公民来说是十分困难的，甚至是难以作到的。在这种情况下如果一味的强调“谁主张，谁举证”，无疑是剥夺了受害者的胜诉权。

3、要求原告指明“明确的被告”也实在是犯难为。在一般的民事诉讼中，原告提起诉讼，应当明确他和谁发生了争议，谁是他的相对方，他对谁起诉，要求人民法院解决他和谁的民事权益争议。有原告必有被告，被告不明确，没有具体的对象，就不能形成诉讼中的一对矛盾。这不论是在法理上还是在司法实践中都是不容置疑的。但是，由于环境问题的综合性和广延性特点，确定了环境民事诉讼与一般的民事诉讼不完全相同，在实践当中绝大多数的环境污染受害人则不能指明是谁实施了污染环境的行为使自己受到损害。因为当代的环境问题已经不是个别地区的问题，污染是没有区域界限的，一个地区的环境污染会给另一个地区带来危害，环境问题已经成为普遍性乃至全球性的问题。如，山东的小清河流经济南、淄博、滨州等多个城市和地区，地处上游地区的城市的工业废水和生活废弃物顺河而下，使下游地区受到损害。这时是谁排放的污染物？排放的何种污染物？该受害人一概不知，在这种情况下要求环境污染的受害方指出“明确的被告”实在是难以作到。实质上也无异与剥夺了受害方的起诉权。

二、完善环境民事诉讼制度的几点设想

环境污染侵害的受害人在其环境权益受到或者可能受到侵害时，可以请求国家保护自己的合法权益，既可以请求有关的行政管理机关处理，也可以依照法律规定的诉讼程序向人民法院提起诉讼要求司法处理，其中司法处理是最后的防线。由于环境侵权本身固有的特性，环境污染危害民事诉讼不同于一般的民事诉讼，有其特殊的要求。在目前情况下司法处理环境污染侵权纠纷除沿用《民事诉讼法》及其相关法律中的有益部分外，还应当在立法上和司法实践中完善如

下几点：

1、原告的主体资格应当放宽。传统的民事诉讼理论强调，只有受到直接、有形的损害，才能取得原告的主体资格；只有案件的直接利害关系人才能成为诉讼主体，任何人不得对与自己无关的财产主张权利。然而，环境污染损害行为与传统的侵权行为的不同之处，恰恰在于其侵害不具有直接性和可见性。也就是说，受害人在大多数情况下受到的是间接的，无形的损害。又因为，在环境保护领域，环境要素如水、大气、以及城市的草坪绿地等，是人类共享的“公共财产”，任何人都从中收益但都不能对它主张专属性和排他性的权利。如果按照传统的民事诉讼法和诉讼实践，当有人污染和破坏环境的时候，就无人可以对致害行为提起诉讼。不仅不能保护环境污染受害人的合法权益，也不利于启发和提高人民的环境保护意识，倡导自觉得保护环境。因此传统的诉讼制度对原告起诉资格的限制与环境保护的目的与要求相矛盾。为了更好的解决这一矛盾，各国的诉讼法律都作了放宽原告主体资格的相应规定，例如英、美等国家的环境法中大都有“任何人都可以向污染和破坏环境的行为提起诉讼”的规定，可以说，在环境保护领域放宽原告的主体资格已成为世界各国环境立法的总趋势。我国的环境法很早就有类似的规定，例如《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人检举和控告”。《水污染防治法》第5条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举”。《大气污染防治法》第5条规定：“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境噪声污染防治法》第7条规定：“任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权对造成环境噪声污染的单位和个人进行检举和控告。”此外，《固体废物污染环境防治法》、《野生动物保护法》等等都有类同的规定。向污染环境的行为者提起诉讼应当是“检举和控告”的应有之意，换句话说“检举、控告”当然应当包括向人民法院提起诉讼。这些法律规定没有在诉讼法中得到体现，没有在司法实践中得到贯彻，是一大缺憾。

2、明确规定环境污染民事诉讼的举证责任倒置。在传统的民事诉讼证据规则中，一般要求受害人（诉讼中的原告）对自己的主张提出证据，包括致害行为的违法性、损害事实、因果关系、致害者主观上是否具有故意或过失等等，受害人一方承担主要的举证责任。而就环境污染危害纠纷诉讼来说，由于环境污染侵权危害的间接性、污染物在环境中的潜在性和积累性、以及人们对污染危害在认识上的滞后性等等特点，收集证据对一般公民来讲是十分困难的。如果一味的强调“谁主张、谁举证”，便有违法律的公正。所以，许多国家的环境立法与司法判例中，采取了举证责任“转移”或曰“倒置”的原则，即本来应该由原告一方承担的举证责任，改为由被告举证。我国环境保护法律中没有明确规定环境污染纠纷诉讼中“举证责任倒置”原则，就是作为诉讼程序基本法的《民事诉讼法》在举证责任分配方面也是强调“谁主张、谁举证”，这不能不说是立法上的缺憾。为了补救环境污染纠纷司法处理过程中遇到的困难1992年最高人民法院发布的《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第74条规定“在因环境污染引起的损害赔偿诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。” 2001年12月发布的《关于民事诉讼证据若干规定》第四条三项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，有加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间的因果关系承担举证责任。”此两次司法解释体现了“举证责任倒置”的原则精神。但是司法解释不论是在效力层级还是在使用范围上都是有限的。应当在《民事诉讼法》中确认这一原则，才有利于保护环境污染受害人的合法利益，有利于刺激企业积极的治理污染，保护环境。

3、扩大被诉对象。如前所述，环境污染是没有区域界限的，一个地区的环境污染会给另一个地区带来危害。在跨越行政区域的环境污染侵权案件中，要求受害人提出明确的被诉对象无疑也是限制了受害人起诉的权利，使其受到环境污染侵害的权利得不到司法的救济。在跨行政区域的环境污染危害案件中，在受害人不知道排污者是谁的情况下，为保护自己合法的环境权益，可以以行使环境监督管理权的机关为被告向人民法院起诉，这在国外立法中也是有先例的。例如，美国环境法中“公民的诉讼”一章中就有“任何人可以以自己的名义，（1）向违反本法规定有效的许可、标准、条例、限制条件、要求或命令者[包括（a）美国；（b）其他政府机构，以十一次宪法修订案所允许的为准]提起诉讼；（2）以环保局长未实施本法所规定的、无自由处置权的职责或行动为由对局长提起诉讼。”我国《环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上地方人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”法律既然赋予了有关部门相关的职责，这些部门就应当忠实的履行职责，不能自由处置，不能懈怠，当自己管辖范围内的环境质量发生问题而危及其他地区或者给他人造成损害的时候，首先应当负责的就是上述行使环境监督管理权的机关。因此，我们说受到环境污染损害的单位和个人在不能明确具体的排污者的情况下，为保护自己的合法权利，以行使环境监督管理权的机关为被告提起诉讼，是符合我国环境法的立法精神的。这样有利于保护受害人的合法权益，而且能够督促各级人民政府及其行使环境监督权利权的部门忠实的履行自己的职责，切实对辖区的环境质量负起责任来。综上所述，环境污染危害的民事责任与一般侵权的民事责任相比较具有自身的特殊性。要求环境污染危害的行为人承担民事责任不应简单的套用一般民事责任的构成要件。在环境污染危害的民事责任的追究程序上除行政处理外，亦应区别于一般民事诉讼程序。

我国目前的环境诉讼立法对于追究环境污染致害人的民事责任，保护受害者的环境权方面存在某些局限性，不利于启发人们的环境保护意识。应当从立法上和司法实践上进一步健全和完善环境诉讼制度，以及时救济人们受到环境污染侵害的权利，督促公民、法人和其他组织自觉履行环境保护的义务。监督和督促有关管理机关切实担负起“对本辖区环境质量负责”的责任，最终实现“保障人类在一种能够过尊严的和福利生活环境中自由、平等和充足生活的基本权利”的环境立法目的。