海洋管理制度的现状分析及其变革取向☆

王琪 张川

摘要：海洋管理制度是海洋管理活动取得成效的基本保障。本文在对海洋管理制度的构成体系进行重新诠释的基础上，分析了我国海洋管理制度的现状，并指出我国海洋管理制度变革的基本取向。

关键词：海洋管理 海洋管理制度 制度变革

海洋管理面对的是一个复杂的矛盾体系，海洋管理主体的多元化，主体间关系的复杂化，以及海洋管理自然客体的多变性，使得海洋管理面对的矛盾更加突出，解决起来更加困难，由此也使海洋管理制度的建设更为重要和迫切。海洋管理制度作为一套规范涉海人群行为的规则、模式，其目的在于通过对涉海人群的实践活动 “立规矩”、“定方圆”，来保证和促进海洋事业的有序健康发展。然而，现实中的海洋管理制度某些方面并不适应海洋事业发展的要求，有的甚至成为海洋事业发展的桎梏，因此，需要在明确海洋管理制度的“应有之义”基础上，通过对我国海洋管理制度现状的分析，把握海洋管理制度变革的基本取向，以此促进海洋管理制度建设的有效性、科学性。

一、海洋管理制度的基本构成

按照制度经济学派的观点，制度是指约束人们行为的一系列规范，既包括政治法律制度等成文的规则，又包括存在于人的观念中、依靠人的自我约束和舆论监督来实施的道德、风俗、习惯等。经济学家诺斯在 “制序变迁的理论”一文中指出，“制度是人所发明设计的对人们相互交往的约束。它们由正式规则、非正式规则的约束（行为规范、惯例和自我限定的行为准则）和它们的强制性所构成。简单来说，它们是由人们在相互打交道中的强制约束的结构所组成。”[1]据此概括可知，制度主要是由正式规则、非正式规则和它们的实施方式构成。其中，正式规则又称正式制度，是指人们有意识创造的一系列政策法则，包括法律、政治规则、经济规则等，它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，正式规则具有强制力；非正式规则又称非正式制度，是人们在长期交往中无意识形成，并构成历代相传的文化中的一部分，主要包括价值信念、伦理规范、风俗习性、意识形态等，它是对正式规则的补充、拓展、修正、说明和支持。正式规则和非正式规则告诉了人们应当干什么，不应当干什么，它们给定了我们行为标准，但如果不执行，从现实的效果看就等于没有制度。制度的执行机制，一方面表现在对违规行为的惩罚上，另一方面，制度的执行机制表现为激励性，即通过一些刺激人们利益动机的措施，来改变人们的价值取向和行为偏好，以此实现制度安排的目的。

依照制度学派分析框架，可以引申出海洋管理制度的内涵。海洋管理制度指的是对涉海人群和涉海组织行为进行制约的一系列规则，这些规则包括来自国家或组织强制力作用实施的正式规则，也包括来自社会舆论和社会成员自律作用下实施的非正式规则，以及海洋管理的实施机制。海洋管理的正式规则即正式制度主要有：海洋管理政策、海洋管理法规、海洋管理战略和规划等，它由全国人大、国务院、国家涉海管理部门制定，对涉海人员具有普遍的约束力。海洋管理的非正式规则即非正式制度主要指：海洋价值观、海洋意识、海洋习俗、海洋禁忌等，它是人们在长期的海洋实践活动中自然演化而成的，并与人们的行为方式、思维方式和生活方式融合在一起，是得到社会认可的行为规范和内心行为标准。尽管非正式制度往往是不成文的或无形的，给人以“软”的感觉，但却因其根深蒂固和有着深厚的群众基础而左右着涉海人群的行为。不同的观念体系影响了人们的制度选择和行为方向。西方世界之所以从古代至今，一直把征服海洋、发现和开辟海外市场、向海洋要财富，作为自己的行动战略，最重要一点就在于他们所持有的“谁能控制海洋，谁就能控制世界”海洋价值观念。

海洋管理的正式制度与非正式制度相互联系、相互制约、共同作用，交织成一种影响人们海洋实践活动的制度框架。这种框架的设立是以确定的、为绝大多数成员认可的方式或规则存在的，并把涉海人群的行为纳入到这种关系框架内，使之遵循一定的规矩和模式，从而保证涉海个体或组织的行为与社会要求相吻合，实现同步发展。海洋管理制度还内含实施机制，海洋管理制度的实施机制是指海洋管理制度实施的方式、方法及各相关因素的互相影响、互相作用的内在机理，是海洋管理制度的具体运作体系和实际操作过程。这个过程是通过涉海人、财、物等各种资源之间相互影响、相互制约的运作机制来完成的，目的就在于对涉海人、财、物进行合理安排，使其在发挥各自功效的同时，实现系统整体功效的最大化。实施机制主要表现为对涉海行为的激励和约束，一方面，它给涉海人群以规则约束，规范着他们行为方式的选择，使其行为“不逾矩”；另一方面，它又通过影响利益分配等手段，保证涉海人群的责权利有机结合，从而调动其积极性，激发动力和活力。以往的海洋管理制度更多地是强调其约束功能，而现在的海洋管理制度则更多地体现“以人为本”的管理原则，强调其激励功能。

通常人们在谈到海洋管理制度时，看到的及考虑更多的是海洋管理的正式制度，因为它看得见、摸得着，如果设计合理，可以非常容易地照章办事，无论是奖励还是惩罚，都有章可循。就行为个体来讲，正式的海洋管理规则对他来讲，就是一个行为指南、活动准则。由于正式的海洋管理规则易于操作，而且它本身也是海洋管理部门的职责、权威体现，因而，当提到加强海洋管理制度建设时，主要指的是海洋管理的正式制度建设。但是，海洋管理制度的整体是由正式制度和非正式制度（还包括实施机制）所构成。在某种意义上说，非正式制度甚至比正式制度更为重要。因为在一定的社会物质生活条件下，非正式制度中的观念形态是影响制度形成、制度选择的决定因素， “正式制度只是制度体系的一个部分，它们必须由非正规制约加以补充——对规则进行扩展，阐释和假定。非正规制约解决了众多无法由正规规则覆盖的交接问题，并有很强的生存能力。”[2]在制度结构中，正式制度可以在一夜之间被政治组织所改变，而非正式制度的变化则很慢。尽管非正式制度安排是以意识形态和文化占主导地位的，但它可以“使其由个人意识转变为社会意识，由主观精神转变为客观精神，从而形成一定的社会文化环境。”[3] 它有可能以“指导思想”的形式构成正式制度安排的“理论基础”和“最高准则”，同时还可以在形式上构成某种正式制度的“先验”模式。非正式制度与人们的动机和行为有着内在的联系，因而构成影响市场秩序、制约经济可持续发展的无形力量。如果非正式制度（如滞后的意识形态）与正式制度不一致，则会阻碍新制度的贯彻实施，增大制度创新和制度实施的阻力和成本。而与正式制度相一致的非正式制度(一致性意识形态)则有助于降低正式制度的运行成本（交易费用）。因为，“当个人深信一个制度是非正义的时候，为试图改变这种制度结构，他们有可能忽视这种对个人利益的斤斤计较。当个人深信习俗、规则和法律是正当的时候，他们也会服从它们。”[4]所以，加强海洋管理制度建设，重要的一点在于正确认识海洋管理的非正式制度的作用，加强海洋管理的非正式制度建设。

二、我国海洋管理的制度现状

1、海洋管理正式制度的现状

自20世纪80年代以来，我国涉海事务日益增多，相关法律法规和政策陆续出台，在一定程度上改变了海洋制度建设薄弱的问题。我国已经加入和签署的国际海洋公约和条例，成为我国海洋法规法律体系的基础。根据国情我国制定了多个海洋法制体系的主要规章。一是海洋规章资源类法律，我国颁布的《中华人民共和国海域使用管理法》及附属法规和规章，确立了海洋功能区划、海域权属管理、海域有偿使用３项基本制度。二是海洋环境保护类法律，《中华人民共和国海洋环境保护法》及其附属法规和规章，《海洋倾废管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护条例》、《海洋自然保护区管理办法》等。三是涉外海洋活动管理类法律，有《涉外海洋科学研究管理规定》、《铺设海底电缆管道管理规定》等。四是国家基本行政程序性法律，《中华人民共和国行政处罚条例》、《海洋行政处罚实施办法》等。但与发达国家相比，我国的海洋综合管理制度建设还很落后，存在诸多问题。其一，海洋法律体系还不健全，还没有制定出也与《联合国海洋法公约》相衔接的国内法律体系，特别是海洋的基本法律还处于空白，一些海洋领域如海岸带还没有立法，一些法律、法规也缺乏相应的配套细则。其二，我国的海洋管理法律和政策多为部门制定，部门利益突出，缺少综合统一性。同时，我国海洋制度的有些规定虽然比较详尽，但因管理体制等原因，在落实过程中实际执行效果距离立法目标甚远。其三，虽然我国先后颁布实施了《中国海洋21世纪议程》、《全国海洋经济发展规划纲要》等具有海洋战略性质的文件，国家也不断加大对海洋调查和海洋管理的力度，但从整体上看，尚未对海洋的战略地位有清醒的认识，还没有把海洋事务纳入到国家发展战略、国家安全战略等国家层面的战略规划中。已经制定和实施的某些规划或战略仅是部门性的、区域性的或事务性的，有些只能称之为战略框架。尤为重要的是，随着《联合国海洋法公约》的生效，全球海洋法律秩序已经建立，海洋制度已不仅仅是沿海国国内政治法律制度的一部分。国家海洋战略和海洋政策的出发点不应仅仅局限于我国可主张的约300万平方公里的管辖海域，而应从全球的视野出发，把中国的海洋事业发展纳入全球海洋事业发展的轨道之中。

2、海洋管理非正式制度的现状

海洋管理非正式制度的一个核心内容就是海洋意识。由于我国历史上以农立本，全民自上而下的海洋意识淡薄。小农自然经济下生长的农耕意识和内敛保守的观念形态制约了人们的行为，内向守旧的视野，使民族发展的轴向长期偏离了海洋。尽管当今国人的海洋意识已经有了很大的提高，但仍未把海洋意识上升为一种能够影响行为选择的价值尺度和和思维模式。即使在今天，很多人仍然固守着封闭的大陆意识，没有从观念上改变对海洋的认识，没有从心里感受到海洋的份量。表现为：在人们的思维中，缺乏海洋国土意识，对海洋国土的战略地位认识不清；对海洋的价值认识不全面，没有充分认识到海洋对于当今人类生存发展的特殊意义；仍然把海洋看作可以无偿使用的公共物品，可以自由获取其资源，可以任意往海里倾倒废弃物等。这样的一种文化背景、观念形态，必然影响到海洋管理的制度构建、制度实施等一系列制度建设活动，从而影响到我国海洋事业的发展。近年来，但是经过政府和社会各界的大力宣传，目前公众的海洋意识有所提高，表现在：海洋国土的观念已开始被公众所接受；对海洋重要的战略价值、资源价值的认识有所提高；海洋环境保护、海洋权益保护的意识有所增强。如已有民间团体自发地组织起来参加保卫钓鱼岛的斗争，一些环保组织也采取积极行动保护海洋环境。可见，就海洋管理的非正式制度现状而言，尽管还存在许多缺陷，但已经开始意识到加强海洋管理非正式制度建设的重要意义。正如江泽民同志指出：“我们一定要从战略高度认识海洋，增强全民族海洋意识”。只有努力提高全民族的海洋意识，树立正确的海洋国土观、海洋经济观、海洋政治观、海洋防卫观，才能加速从我国海洋大国向海洋强国的迈进。

3、海洋管理实施机制的现状

海洋管理的实施机制主要是指海洋管理制度的运行机制，其中海洋管理体制是核心内容。目前我国海洋管理实行的是统一管理与部门管理相结合的分散管理方式的体制形式。国家海洋局是管理海洋事务的、直属的职能部门，代表国家对全国海域实施管理。由于海洋开发利用涉及多个部门，因此，行业管理一直作为我国海洋管理制度中的一个重要组成部分，发挥着重要的作用。《中国海洋21世纪议程》中指出：“综合管理与行业管理有相辅相成的作用，都是海洋管理体系不可缺少的组成部分，而且不能互相代替。”目前我国的主要涉海行业管理部门包括：渔业、矿产、交通、海事、环保、外交、科研等部门，行业化的海洋管理，对于组织海洋特定资源的勘探和开发利用活动、提高专业管理的水平，有积极意义。但这种分散型行业管理体制存在的问题也是显而易见的，一是条块分割，各项海洋管理职能和职责的分散、交叉与重叠，导致管理成本增加且效率降低，如在海洋工程环境评价管理工作中，存在着海洋部门与环保部门的“一事两管”问题。二是各行业主管部门容易只考虑本行业存在的管理问题，造成海洋管理其他目标的丢失，突出的表现就是个别生产性行业部门对海洋环境污染的轻视。三是海上执法队伍不统一，执法力量分散于海监、渔政、港监等多个部门，这种执法格局大大削弱了海洋管理能力，使海洋管理职能部门难以履行好国家赋予的海域协调管理职责。四是国家海洋局管理部门行政级别偏低，又没有海洋综合性的基本法律制度支撑，无法满足海洋管理的统一和协调要求，

三、海洋管理制度的变革

制度缺陷意味着制度的失效，而制度失效又成为新制度产生的客观动因。我国海洋管理制度中存在的不足，成为海洋管理制度变革的重要动因。国家海洋管理制度既是政治制度、经济制度的组成部分，也是海洋综合管理和其他管理实施的前提和保障，在国家或地区的海洋经济与社会发展中占有重要的地位。建立适合于国情、科学合理的海洋管理制度，不仅影响到国家海洋政治与经济利益，而且推动着海洋事业的进步。[5]在明确当前我国海洋管理制度中存在问题以后，我们应当有针对性地实施阶段性变革或调整，使之逐步完善并更好地发挥作用。由于海洋管理制度包括正式制度 、非正式制度和实施机制三个层面的内容，因而，海洋管理制度的变革也应该包含这三个层面的内容。

1、海洋管理的非正式制度变革

制度变革如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得自身的权威性和新制度的合法性。但非正式制度的变化相对较慢，其中的观念、意识往往根深蒂固，一旦与社会变革的方向背离，便会成为制度变革的极大阻力。因此，制度变革首先强调的应是非正式制度的变革。海洋管理的非正式制度变革主要是指树立新的海洋管理理念，运用新的海洋管理理论，养成新的海洋管理习惯，为海洋管理创新提供强大的推动力量。要实现非正式制度的变革，需要：

第一，调整海洋价值观，重新定位人与海洋的关系。受人类中心主义观念的影响，长期以来，人类在面对海洋时，总是以主人的身份试图去占有它、制服它，一味地从海洋中掠取所需要的各种物质资源，结果也招致了海洋的惩罚。因此，要保护海洋环境，保持海洋经济的可持续发展，首先就是要重建人与海洋之间的平等关系，尊重和爱护海洋；同时还应确立新的海洋价值观念，包括：海洋国土观、海洋生态伦理观、海洋可持续发展观、海洋资源观等。只有在新的海洋价值观支配下，才能实现海洋管理制度的变革。

第二，增强海洋意识，明确海洋发展对人类的战略意义。海洋是支撑人类可持续发展的宝贵财富，特别是对中国这样一个陆地资源日益匮乏的人口大国而言。为此，不仅要进一步增强海洋意识，而且要树立新的海洋观念。①要从可持续发展的角度看待海洋，认识到海洋是地球上唯一尚未充分开发的宝地，是保证可持续发展的重要资源和财富，影响和改善政治、经济、军事的重要因素，构成人类生命支持系统的重要部分，是全球人民的共同家园和发展空间。②重新认识、评估海洋价值，特别是要提升海洋的生态价值、战略价值，海洋开发与海洋保护并重，避免走边开发边破坏海洋生态环境、“发展—污染—治理”的老路。③为保证海洋意识的提高，应在全社会加强宣传教育，其中，把海洋意识培养纳入各级学校教育体系中，不失为有效的长久之计。

第三，引入新的海洋管理理念。可以说，在海洋管理制度的非正式制度中，影响海洋管理的主要是一些长期习得、自发形成的意识，这在一定程度上导致海洋管理的盲目性。要实现海洋管理制度的非正式制度的变革，必须使海洋管理的观念、意识由自发上升为自觉，也就是说要主动引入新的海洋管理理念，用新的管理思想来支配管理行为。影响海洋管理制度的思想很多，目前主要应强化的是海洋生态管理理念、海洋公共管理理念和海洋综合管理理念。综合管理的思想在联合国的大力倡导下，已经被各沿海国家接受，但关键是怎样落实到行动上并产生实效。海洋管理的政策制定者和执行者在政策制定和管理过程中，没有自觉地把生态管理和公共管理理念纳入海洋管理实践活动中，海洋管理制度建设和实践活动缺乏新的管理思想指导，致使海洋管理无论在制度建设还是管理内容和形式上，经常处于滞后的状态。因此，必须通过引入新的管理理念，促使人们改变管理思想，以生态管理、公共管理的视角来看待海洋管理，从而实现非正式制度的变革。

2、海洋管理的正式制度变革

海洋管理中非正式制度的变革是海洋管理制度创新的必要条件，它减少了制度变革的成本，为海洋管理制度变革扫清了障碍。但是，若仅有非正式制度的变革，缺乏强制性的正式制度约束，海洋管理制度的变革仍难以实施，所以还必须把价值层面、思想层面的非正式制度变革转化为法律、制度层面的正式制度的变革。非正式制度的形成和发挥作用主要靠约定俗成和人们的自觉意识，由于其缺少强制力因而它的功效并不必然发生；而海洋管理的正式制度所提供的是一整套严格、明确、有序的规章制度，既为人们给出了行动的目标，又为人们定出了“选择空间”的边界。海洋管理的正式制度的提供者有政府、团体和个人，其中起主导作用的应该是政府。海洋管理正式制度的变革是海洋管理制度变革中的实质性内容，这一过程往往是通过对海洋管理政策、法规、具体管理措施等进行调整、改革来实现的。因此，要实现海洋管理的正式制度变革，需要：

第一，制定科学的海洋管理政策、完善海洋管理的法律、法规体系。海洋管理政策是海洋管理部门所制定的准则，具有明确的目标指向和可操作性。海洋管理政策变革过程并不等于简单地增加新政策，而是要坚持政策效率的原则，对海洋管理政策进行系统的改善。变革海洋管理政策，应该注意海洋管理政策、法规的可行性、可操作性及权威性。政策法规在一定程度上体现着国家的意志、价值导向，具有严肃性和权威性，一旦确立，需要保持一定的稳定性，不能朝令夕改。同时，政策法规的制定要具有科学性和严谨性，应尽量减少主观因素，以保证政策法规变革的有效落实。

第二，加快制定海洋战略，建设海洋强国。国家海洋战略是国家用于筹划和指导海洋开发，利用、管理、安全、保护、捍卫的全局 性战略；是涉及海洋经济，海洋政治、海洋外交、海洋军事、海洋权益、海洋技术诸方面方针、政策的综合性战略；是正确处理陆土与海洋发展关系，迎接海洋新时代宏伟目标的指导性战略。研究制订海洋战略的原则，要服从国家战略的全局，并充分考虑国家和民族的长远利益；要适应海洋开发与斗争形势、任务的需求；要符合国家经济、技术的承受水平和军事制海能力。

第三，借鉴国外先进的制度形式，降低正式制度变革的成本。制度具有移植性，但非正式制度由于内在于传统和历史积淀，很难从国外“引进”。正式制度尤其是那些具有国际惯例性质的正式制度是可以从一个国家移植到另一个国家的，[6]如我国在海洋管理过程中就移植了西方国家一些有关综合管理的规则，从而大大降低了正式制度创新和变迁的成本。此移植的过程也是“修正”的过程，对国外先进海洋管理政策的借鉴运用，确实可以极大地推进我国海洋管理改革的深入发展。值得注意的是，移植的正式制度要想生根发芽，真正发挥作用，还必须与非正式制度相容，被非正式制度所认可。

3、海洋管理制度实施机制的变革

海洋管理制度实施机制变革的内容包括海洋管理的体制安排、海洋管理机构设置、海洋管理部门职权的划分、海洋管理方式变革、海洋管理计划和海洋管理战略调整等，其中最基本的内容是海洋管理体制的变革。海洋管理体制的变革，需要重新审视海洋管理的职能，明确海洋管理的各种职责，合理配置海洋管理的各种资源，合理安排涉海各部门、各相关者的职责权限。同时，还应建立有效的海洋管理运行机制，如协商机制、咨询机制、奖励机制和惩罚机制等，以保证海洋管理制度的有效实施。

海洋管理面对的是一个复杂的矛盾体系，其中，国家海洋管理部门与地方海洋管理部门之间、海洋综合管理部门与海洋行业管理部门之间的矛盾尤为突出。国家涉海管理部门与地方涉海管理部门都是海洋管理的主体，在根本利益上是一致的。但由于海洋地位越来越重要，地方政府迫切要求加强对周边海域的管理，因而使中央政府和地方政府在海域管理范围及其事权划分等方面存在着诸多矛盾。要解决二者的矛盾，需要做到：一是坚持国家海洋行政主管部门对全国海洋行政管理工作的统一监督和指导，国家海洋管理部门制定的管理政策和规章应该具有权威性；二是要理顺国家与地方政府海洋管理部门各自的职权责任，国家海洋主管部门应发挥“指导、协调、服务、监督”的作用，主要负责海洋统一管理、综合管理，而沿海地区管理海域内的事务，由当地政府海洋主管部门负责；三是要充分调动和发挥地方政府管好海洋的积极性。

在海洋管理制度实施机制的变革中，一个重要的目标就是要建立起协调配合的管理机制。因我国的海洋管理涉及多个部门，海洋、环保、水产、交通、水利、盐业、旅游、矿产等部门都可以依据有关法律法规所赋予的权限对人们的涉海活动进行管理，它们往往各自为政，且彼此的管理权限不明晰，从而造成管理效率低下或管理资源浪费的弊端。为此，在海洋管理制度的运行过程中，应当注意：合理界定海洋统一管理部门与各行业管理部门的职责范围，海洋统一管理部门主要对涉及海洋资源开发秩序、海洋生态环境保护等事关全局的问题进行管理，并且为涉海部门提供各类公益服务，而涉海行业管理部门则侧重于各自专业领域所涉及的海洋管理工作；建立海洋统一管理部门与海洋行业管理部门的协调配合机制，减少职能交叉和重叠，增加部门间的协调配合和资源共享机制。上述目标的实现，也就意味着一种统一管理与分部门分级管理相结合的海洋管理体制的建立。

参考文献：

[1] 转引:韦森:《社会制序的经济分析导论》，上海三联书店2001年版，第83-84页。

[2] [美]道格拉斯•诺斯《经济史中的结构变迁》,上海三联书店1991年版，第12页。

[3] 洪银兴:《可持续发展经济学》，商务印书馆2000版，第372页。

[4] [美]道格拉斯•诺斯《经济史中的结构变迁》，上海三联书店1991年版，第112页。

[5] 鹿守本：《海洋管理通论》，海洋出版社，1997年版，第348页。

[6] 卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，2004年2月版，第44页。

作者简介：王琪（1964－ ），女，山东高密人，中国海洋大学法学院教授，中国海洋大学海洋发展研究院研究员，主要研究领域：海洋管理、行政管理。