【编者按】
环境问题是当今世界政治、经济、科技和社会生活中人们所普遍关注的一个热点的问题。环境问题的产生的背景是什么？根源是什么？究其根源，尤其是制度根源，我们法律制度应当如何去有所作为？为了回答这些疑问，我中心负责人汪劲教授专门作了一个主题为《自然资源的法律保护——传统物权的局限及其克服》的讲座，从环境危机的制度根源、物权制度的沿革及其对自然资源制度的安排及其存在的问题、当前中国物权立法中对自然资源制度建立的理论和实践争论中的不同观点等三个方面，并结合有关案例，全面系统地阐释了自然资源利用权益、环境权益等不同于传统物权制度的深刻内涵，同时也指出了传统物权制度对环境和资源保护的局限性。今天读来，依然发人深省。
今天我要讲的专题是“自然资源的法律保护——传统物权的局限及其克服”,它主要是对有关自然资源和自然保护有关的法律问题作一个综述性的评论或者论述。这个专题围绕自然保护和自然资源的合理开发利用以及有关中国物权立法对自然资源开发利用的安排，关系到我国乃至整个世界社会经济可持续发展非常重要和根本性的问题。
我今天想讲三个方面的问题：第一个问题，首先要给大家说说环境危机的根源，环境危机的根源在哪里？当然着重从制度根源着手，这个制度是专题讲座的主题，即物权制度的安排。第二个问题，给大家回顾一下物权制度的沿革及其对自然资源制度的安排，包括它的问题。最后一个问题，我想给大家介绍当前中国物权立法中对自然资源制度建立的理论和实践的问题，这个里头我想主要介绍一下有关的争论点或者说有关的学说。
一、环境危机的根源
我们都知道环境问题是20世纪50年代以后人类社会出现的一个新的、在西方国家被称为人类困境的社会重大问题之一。这个问题的产生是在人类社会不断地文明，法律制度、科学制度不断进步这样一个背景下发生的。人类社会文明不断、法律制度、科学制度不断进步，为什么还会在全球范围还会产生这样大的环境危机的问题呢？对于这个问题，各个领域、各个学科不同的理论都在对这个问题进行分析和反思。那么从环境问题的产生和发展来看，实际上到目前为止，不管是哪个学科，将问题的根源或者说问题的焦点指向制度安排、指向人类对环境与资源大规模的开发和利用。当然到80年代中后期提出了一个可持续发展理论，即sustainable development。这个理论实际上要协调环境、社会、经济这三者保持一个和谐、动态、平衡的发展。
那么从法的意义上来讲，对自然的控制、对环境问题的控制绝对不单单是末端的治理问题。在环境问题出现之初，很多国家通过环境污染控制的法律，也就是我们所说的“导管的末端”。通过导管的末端对污染物进行控制，实际上这个方法只是个“头痛医头、脚痛医脚”的方法，它并没有从制度的根源着手，我们叫“釜底抽薪”，没有从制度的缺陷、制度对人类行为的指引这个角度来解决问题。所以说，我们说环境问题的根源，实质上在于自然资源的开发利用。而与自然资源开发利用关系最为密切的实际上是物，或者自然资源作为准物的制度上安排的缺陷和问题。目前整个环境质量的下降、生态系统的损伤、人类行为导致的环境灾难、自然资源的耗竭等问题，它背后深藏人类经济社会体系面临崩溃的问题。
我在此之前看过英国学者一本书，Judish Rees在她的著作《自然资源：分配、经济学与政策》“序”中指出：所有问题最终归结于不同社会利益、经济利益和政治利益之间的冲突。问题的基点是自然资源以及从中获得的财富和福利在时间和空间上的分配方式问题。这恰恰是物权制度关注的或者说所要解决的重要问题。
（一）环境问题产生的背景
从环境问题的成长或者说环境问题的成因来看，其发展背景取决于三个方面的问题。
第一个就是机器的使用。
我们知道18世纪工业革命以后机器能够大大提高人类的生产力。在机器的使用的过程中，对生产力的提高也就意味着对自然资源开发利用的增加。比方说我们的大兴安岭。以前一个伐木工人一天他只能砍一棵，拿了斧头早上出去砍，不断的砍，砍了一天才能砍一棵比较粗的木头。但是电锯使用之后就不一样了，一个人一天至少可以砍十棵木头，而且是非常粗壮原始的木头。所以说机器的使用不光在森林利用方面包括对化石燃料、对自然资源利用的需求增加了，同时它的产出也增加了。自然资源开发利用力度的增加使得资源的耗竭和环境污染的程度也不断的增加。
第二是世界人口的高度增长趋势。
它和环境之间实际上是存在此消彼长的关系。单位人口面积和单位资源的之间的比例，人口越多，单位资源损耗密度也越大。我们前段时间《京都议定书》开始生效，美国说不参加京都议定书。他说，中国仅次于我们，美国是世界上温室气体排放量最大的国家，大概占到25%-30%，中国紧跟其后。中国提出说我们是发展中国家，我记得十年前谈《气候变化框架条约》就这样提出。《气候变化框架条约》没有给中国确定减排的指标，但是美国有。美国人说凭什么中国没有，中国那么大的量，他不减，我们再怎么减也减不到哪里去啊。中国人说，我们尽管总量排在世界第二位，但是我们人均排放量却是世界倒数第二位。所以我们说，当然从污染物排放的总量来看很大，但我们一平均的话就没多少了。
但是，如果从资源的平均来看，尽管我们说是地大物博、物产丰富，但是一旦平均到13亿人口上，我们就是一个非常贫困的国家，我们每一个人都是非常贫穷的。
世界人口的增长的确是令人吃惊。公元600年，罗马帝国灭亡时期，人口大约是4亿。经过一千年到了1600年，人口翻了一倍，达到了10亿，实际上不止一倍。再经过300年，到1900年，20世纪初，又增加了一倍，从10亿到20亿。从1900年1950年，50年的时间，又增长了10亿。以前是一百年增长十亿，从1950年到2000年，这50年增长了30亿，世界人口达到了60亿。据联合国预测到2050年，经过50年，达到100亿。到2100年，可能在座的少数人还在，但大部分已经脱胎换骨了，（同学大笑）达到112亿。
当然我们还在实行人口生长的控制，像我们国家还在实行计划生育。所以人口增长对资源就是掠夺性的。以前说中国一年就生产一个澳大利亚的人口，1000多万相当于澳大利亚，这个人要吃要喝，他对自然的压力，包括我们将来毕业的时候面临就业的压力。
第三个原因就是科技的进步。
我们说，科技的进步是一个双刃剑。我们在核武器、核能的开发利用，如果说核能没有被和平利用的话，就可以作为武器。炸药的使用也是。现在有新物质新材料，还有生物技术的应用，一方面在提高我们物质生活水平，还带来了潜在的威胁。我记得以前有DDT。DDT发明的时候那是世界上多大的事件，但是使用不到十年，世界各国就马上禁止了。因为它的副作用、长期蓄积下来的毒性可以长期危害人类。所以说无论是人口也好、机器的发明、科技的进步也好，实际上为人类提供福利的同时，也给整个环境危机埋下了伏笔。但是这些问题只是一个方面的。
（二）环境危机的制度根源
那么从制度层面上，它实际上是物权制度的不合理，或者说人类社会随着科学技术的进步，人类对自然价值的不断认识，但是人类法律并没有伴随科学技术的进步。人类从无知到有知、从有知到无知，没有把新发现的科学原理、新发明的科学技术积极的吸收、运用到我们的制度上去。
经济学家认为，当决定使用资源的决策人物忽视或低估环境危机的代价时就会出现环境退化问题。从经济学对自然资源的开发利用来看，有这样几个原因是环境危机的制度根源。
第一个是市场失灵。
也就是说市场不能够正确的估计和分配自然资源。在这个过程当中，商品和劳务没有反应出他们的环境成本，在这种情况下就会出现市场失灵。市场失灵针对亚当·斯密在他的《国富论》中提出，市场如看不见的手，在调整着人类各方面的利益。但是在环境危机的问题上，市场却失效了。市场的失效主要反映在三个方面：第一个是环境的成本外部化。第二，对生态系统价值的估值不当。也就是说，我们看到一棵树，我们马上想到的是这棵树放在市场上当木材能卖多少钱，但是却没有想到这棵树放在这里可以涵养水源，可以作为森林生态的一部分，可以有环境效益和价值。因为木材市场对于木材的价值有标出来，但是环境效益却没有市场价格。在没有市场的前提下，这部分的成本是外部化，同时也不会对生态系统的价值估量。第三个方面的原因是在于产权界定的不清，也是今天讨论的问题。也就是自然资源的权属关系的混乱导致人们无视资源的无形价值而去看有形的经济价值。
第二个原因是政策失误。
当然政策失误与市场失灵本身是有关联的。有的政策，比方说我们国家的某些地方政府也知道某些政策选择会造成长远的环境危机，但是为了个人的政绩，即使会造成长期的环境危机，但是在短期内还是要谋求我任期内的经济增长。在它的指导下，当然会出现问题、偏差。那么更多的是单一市场和对资源能源的补贴政策。用的越多，我给你补贴越多，或者说把你的价值定的非常低，在鼓励你使用的过程中，你也不会去珍惜它。它也会造成资源的消耗和环境的破坏。当然了，还有贸易壁垒的措施或者说地方保护主义，明明我这个企业生产效益比较低，但是可以给当地政府带来利税。为了保护地方的企业从而排挤外来的企业进入当地市场。显然这也是政策失误的原因之一，当然了，其中还有另外的一些原因。
第三个原因就是科学的不确定因素。
这对整个决策的影响是非常大的，从整个决策来看，科学的不确定因素会导致我们决策于未知之中。风险是尚未到达的可能损害。那么这种尚未到达的可能损害与即将到来的可能利益相比，往往会选择后者。
第四个原因是贸易。
特别是世界经济一体化之后，贸易的影响也是越来越大，目前对环境能够产生不良影响的国际贸易活动主要表现在三方面：首先，是涉及对环境影响的商品交易。第二是，能够引起环境问题的贸易活动。第三个是国际投资。无论是国际投资把一个生产落后的设备转移到另外一个国家也好、一国大量输出自然资源也好、还是说对于濒危野生珍稀动植物，由于国际市场上的需求还大量存在，人们也往往铤而走险。这也是环境问题的成因。
二、物权制度的沿革及对自然资源利用制度的安排
那么环境问题的成因与物权制度之间有什么关系呢？
下面我来给大家讲第二个问题。就是说头痛医头、脚痛医脚的方式固然可取，但是如果说我们采取釜底抽薪的方式来根本解决环境危机，那么我们应当就对影响到千万个人类行为的行为规范作一个分析。
（一）物权制度的沿革
那么从法的角度出发，与刚才我们谈到的自然资源的开发利用关系最为密切的是法律部门就是民法。其中民法从罗马法以来就确立的物权制度是整个民法的基石。物权制度沿革于罗马法，设定安排本身就是为了实现财产制度。所以说我们国家将物权称为财产权。现在我们国家的《民法通则》就是财产权。
罗马法认为，物权是先于国家而存在的。所以说从罗马法时代开始，人类的法律对于物权的安排是绝对的，或者说设定物权是神圣不可侵犯的私权。它早于国家存在。人们基于合意产生了国家。
为什么要有这种合意呢？因为有这种需求，特别是占有物的人，为了防止他人对他财产的伤害，要求国家运用公权力来维护整个社会秩序，其中包括经济秩序和财产秩序。罗马法确立的物权制度的首要原则是什么呢？所有权绝对。就是说只要是我的，想怎么利用就怎么利用，我可以绝对自由的利用也可以绝对自由的不利用。占有、使用、收益、处分四种权能集于一身。
这个原则在大陆法系国家，比如说法国，《法国民法典》以及法国18世纪的人权宣言等也宣示了这项原则。比方说法国民法典第544条就规定：“所有权是对于物有绝对无限制地使用、收益及处分的权利，但法令所禁止的使用不在此限。”但是这个法令禁止的使用的对象非常的小。
在英美法系国家，比如说美国独立宣言和宪法等也规定所有权属于天赋人权之一，受法律的绝对保护。
当然了，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，对所有权的保护是绝对的。这也是18世纪一直到19世纪这个时期，所有权绝对理论风靡整个世界的示例。在自由资本主义时期，自由权绝对是神圣不可侵犯的。
到了19世纪，伴随着资本主义的发展，工业化、城市化等规模化产生后，使得所有权绝对在实践中出现一些问题，不利于整个社会活动的发展。比如说建高速公路要从你土地上过，这个时候你说土地的所有权是我的，神圣不可侵犯，这样的话私权的行使也妨碍了社会发展和人类追求对整个社会生活有规模有秩序的发展。所有权绝对的原则走向了社会化。
这个原则在这个时期存在两个问题。第一由于所有权绝对，行使的自由，是受法律保护的。第二，由于过度的保护，使得所有权的势力不断的强大，那么在这种情况下，一个物由于社会分工的不断细化，从而使得物上的权利不断地的分化出来，这时候如果还是用传统的所有权理论来解释的话，不利于社会化的分工。它也是导致他人想行使权利的时候受到限制。这导致了19世纪中后期以后出现个人所有权社会化的趋势。
所有权社会化是指所有权的行使不仅只为了个人的利用，即私的利益，同时也要考虑社会的公共利益。1919年德国魏玛宪法153条第3项有规定，“所有权负有义务，”这是第一次规定，那么有什么义务呢？“于其行使应同时有益于公共利益”。也就是说，在个人行使所有权时，必须同时有利于公共利益。这个规定是世界各国首次通过立法将所有权社会化付诸立法行动。这个原则在世界各国予以确立，也就是说，只要是为了公共利益，所有权利用要受到限制。罗马法确定的所有权绝对到魏玛宪法是出现公权力的干预。
那么公法对所有权绝对原则的修正主要表现在两个方面。第一个是国家的征收和征用。如果说为了公益，为了修铁路、公路、桥梁、沿途的土地国家可以通过补偿损失的方式将其征收征用，另外呢，设立了很多的限制条件，例如登记、公示等。私法上还有很多的方式来限制所有权绝对原则。例如诚信原则啦、公序良俗原理和权利不得滥用原则。这些原则实际上也是从保护公共利益的角度对所有权绝对原则的限制。
进入20世纪以后，所有权的内容又进一步开始分化。主要表现在两个方面，财产的使用价值和交换价值可以交由他人支配，也就是说为了充分发挥物的价值，最典型的是房屋出租。你租我的房子，你交租金，这是所有权和使用权分离的典型。后来为了适应市场经济中自由市场对资金的需求，财产的交换价值比方说担保物权，把物的交换价值交给他人来支配。那么你要到银行去贷款，银行就说你要有个担保人，我有房子，我就可以给你提供担保。担保物权的出现是为了融资，当然担保中我也有利益。你的企业干好了以后，我也有部分利益，这是为了从金融机构提供担保。逐渐地使得物权出现了价格化的趋势。
到了20世纪以后，所有权的四项权能开始出现分离，也就是我们经常听到的两权分离的理论。从罗马法时代开始从绝对保护所有权一直到20世纪所有权和使用权分离，物权制度的在人类社会的发展过程中伴随着人类的需要和各种问题的出现也在发生着变动，所有权和使用权发生了分裂。20世纪50年代后也就是二战以后，随着金融机构的发展，担保物权制度也不断地发达，这个时候的所有权不仅仅是静态的收益对象，也发展成为动态的交易客体。我们简单的说，证券交易的对象是什么。每一个人都可以去炒股，所有权就商品化了。
物权在进入到20世纪80年代后随着世界经济一体化的建立，物权制度也出现了国际化的趋势。比较明显的或者在整个资源的比较重要的要素，比方说传统物权对象的土地。在历史上，罗马法上时期，土地使用权是排他使用处分的权利。从经济的角度看，土地是带来经济利益的要素；从法的角度来看，土地是兼具有公法也具有私法两方面性质。那么土地具有公法也具有私法的制度，那么就意味着既具有私益也具有公益。私益就是说我直接利用土地，耕作、在土地上盖房子，都是为我所用。
公益还分为两个方面，一个是一般的公益，一个是特殊的公益。一般的公益就是说在整个市民社会中一般利益，第二个方面的公益是具有社会法意义上的公益。也就是要实现土地的社会职能。那么这个制度发展到20世纪的时候，实际上它也是一样，所有权和使用权的分离，这是一个表现。第二个是对所有权的保护低于对用益物权的保护，也就是说，因为此时保护所有权已经没有什么问题了，而保护它的意义更为重要。
那么从中国自然资源开发利用的制度发展史看，1949年新中国成立后，党中央国务院通过各种形式的运作，把土地等重要的自然资源收为国有。我们都知道，我们的法律规定，除了一些资源规定为全体劳动人民集体所有以外，其余全部为国有。实际上，从财产的所有权到使用权，也就是占有、使用、收益、处分，所有权能全部是在公权力的安排下实行的。没有一项权能不在公权力的安排下实行，这就是社会主义。
当然，20世纪80年代后我国开始改革开放的政策。那么在80年代中叶这个时候，当时我在武汉大学当老师，我教经济法的时候是教两权分离，企业法，国有企业到底应该怎样经营，当时有很多主张被认为是资产阶级的自由化主张。在今天看来，扣着帽子有点滑稽，在当时确实是这样的。因为从共产党掌握政权以来，没有哪一个文件不对物权制度的所有内容进行干预的。物权制度一开始就是建立在公权力干预的基础上。当然，可能还不能称其为物权制度。
民法起草的时候我们把它称为所有权，那么到了20世纪中后期开始实行商品经济，到了20世纪90年代，宪法修正案中载明要实行市场经济。很显然，实行市场经济制度，把我们国家的财产权制度一下子推到西方国家几百年以前的状态。然而，这也不一样，西方国家几百年以前的状态跟我们有点相反。怎么不一样？我刚才已经介绍了，西方国家的物权制度，所有权的社会化是一步一步地从私权扩大。而我们国家实行物权制度的最大问题是我们国家一开始就是从公权力干预的，所有权是国家的，是公权力管制下的物权制度逐渐朝向私的利益保护方向发展。
现在全国人大有三个物权法的草案，分别是中国人民大学王利明主持起草的、社科院法学研究所梁慧星主持起草的、还有人大法工委主持起草的。我不知道大家看过没有？两个被称为学者版，一个是实践版的。我上个礼拜到全国人大去开立法工作会议。目前比较可行的，就是立法机关认为比较可行的，大家一致公认，你们知道是哪个版本吗？大家公认是法工委的比较可行。这个版本结合了公权力，与我们国家所有权制度的沿革发展比较一致。我刚才谈到了，在很多情况下这个版本照顾了公共机关的利益，尽管我们看来这个问题可能不太正常。而两个学者版的当然各有千秋，待会儿我还要谈到对自然资源制度的安排。目前的情况是法工委的版本占了上风，可能是认为更加切合中国实际。
那么我们刚才说了，我国制度的沿革和发展的方向，在我看来和西方国家正好相反，西方国家是一个私法公法化的过程，而我国公权力逐渐的除了把所有权控制在国家手中，与所有权相关的其他权力——使用权、收益权等等用益物权都要为其他主体来行使，实际上是一个放权的过程。这个时期的物权法在我看来还是过渡时期的。在我看来，从学者的角度来看，王利明的版本、梁慧星的版本更为严谨一些，但是不大切合中国政府的实际。
（二）物权法对自然资源使用制度的安排
刚才我们说，物权法的制定是迫在眉睫。土地、森林、草原等自然资源是否应当由物权法来调整还是由特别法来调整，在我看来自然资源的改革、发展和完善是迫在眉睫的。
在谈到自然资源，我想也有必要给大家做一个自然资源概念的简单回顾。1972年，联合国环境规划署（UNEP）就给自然资源下了一个定义：自然资源是指在一定时间条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。
也就是说，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的那部分环境因素就是自然资源。这个定义实际上也为世界各国所采纳。我国在1987年发布的保护自然资源和自然环境的纲领性文件《中国自然保护纲要》中，对自然资源的解释是：“在一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量都称为自然资源。”那么自然资源有哪些特征呢？我们来分析一下。
自然资源总体上看，有四个特征：
（1）结构的整体性；这个问题我们现在物权立法也考虑到了。比如说森林，森林不会是一棵树就是森林，3棵树以上才能称为森林。
（2）分布上具有区域性；自然资源的分布因地理环境条件的不同而不同的。比方说森林资源主要在北方，矿产资源主要在中西部地区。
（3）价值具有多元性；也就是说，在目前我们给自然资源下定义时候，其实还是没有脱离自然资源的经济性质，我们还是围绕自然资源的经济价值来认定什么是资源。一些对人类有用的资源。什么叫有用？有用是相对的，今天被认为是没有用的，十天以后有一个科学研究发现对我们很有用，就被认定为资源了。因此，自然资源除了为我们提供经济财富以外，自然资源环境要素还有多种内在的外在的价值，比方说在动物体、动植物体、植物体以及动植物与人类之间。
（4）种类和数量的有限性，并不是无限的。从自然资源的类别来看，我们刚才提到的土地啊海域啊，这是从它的表面形式来看的。从自然科学的角度看，一般情况下，人们按照能不能恢复和再生的特性，将它们划分为可更新资源。也就是说在开发利用的过程中可以不断地利用不断的更新，比方说森林草原，森林中可以砍了树后再种。第二类是不可更新资源，如矿产、煤炭、煤矿、石油。这是通过上万年的生物的蓄积形成的。第三类是取之不尽的资源比如说太阳能、潮汐能，这是在整个地球运动过程中产生的。这是科学上的分类。
那么在我们国家，对自然资源的分类还是源于1982年的宪法。当然了，1982年的宪法至今已经修正过三次。关于这个划分，有人提出宪法关于资源的分类不符合一物一权原则。我们宪法怎么分的呢？它采取列举式的方式。《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条，“城市的土地属于国家所有。……农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”宪法没有明确说自然资源分一二三四，通过列举式的方式对自然资源作了概括性的描述。
我刚才已经提到了，有人提出宪法关于资源的分类不符合一物一权原则，那么什么叫做一物一权？即一个物上只有一个所有权，权利只有一项。宪法把有些物界定为两个以上的物，那么原本是一个物的，出现了两个以上的所有权。因此在物权立法的过程就有人提出，首先宪法要动，宪法没动，物权立法如果出现一物一权的话，不是和我们的宪法违背吗？那么自然资源法在实施的过程中，又怎么地去判断呢？
那么在自然资源使用权的制度安排下，我们说按照民法原理，自然资源是物权的对象和客体。从传统物权的规定来看，也是物权法的对象。具体地说，由于自然资源的使用权和利用权涉及到它的收益和利益，有一部分用益物权的利益要大于使用权。
比方说土地，我占有土地直接就是占有物。而我占有一片森林，我不是直接为了占有森林，而是为了砍木头、养鸟之类的目的等等。我为了这些利益才要这片森林。所以有人说，对自然资源的使用分为两种，一种是直接的使用，还有一种是用益。也就是说，我不是为了占有该物本身为目的，而是为了利用。
