《欧盟水框架指令》十年回顾及其实施成效述评*

杜 群 李 丹**

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

内容摘要：《欧盟水框架指令》颁布实施之后，在欧盟水资源保护领域取得了较好成效，在国际上也享有盛誉。本文回顾欧盟水资源政策的阶段性演变，水框架指令的颁布背景、管理目标和主要行动措施，对欧盟国家在执行水框架指令的时间进度、立法转换、水资源监测和成本效益分析四个方面的实施效果进行述评，并介绍了该指令在主要成员国的执行状况，以期对欧盟水框架指令的成功之道和挑战之处有更好的了解。

关键词：欧盟水框架指令；流域管理；水资源保护

2000年l2月22日，《欧洲议会与欧盟理事会关于建立欧共体水政策领域行动框架的2000／60／EC号指令》正式颁布[1]，该指令简称为《欧盟水框架指令》（Water Framework Directives，WFD）。WFD是欧盟水资源管理中十分重要的文件，也是在国际水资源领域享有盛誉的一部法律，它是欧盟对许多零散的水资源管理法规进行整合后形成的统一的水资源管理框架，要求所有欧盟成员国必须按照指令的各项要求或为实现指令所规定的目标，规范本国的水资源管理体系和法律。在该指令颁布十周年之际，本文回顾了欧盟水资源政策的阶段性演变和WFD颁布的背景、WFD的政策和法律框架、WFD的管理目标和主要政策措施，并对其在欧盟国家实施的成效，从执行水框架指令的时间进度、立法转换、水资源监测和成本效益分析等方面进行了述评。

一、WFD颁布的背景

从1973年制定第一个环境行动计划开始，欧盟将水资源作为独立的环境要素予以高度重视，尤其是饮用水[2]。此后，欧盟水资源政策逐步经历了从单一化到一体化的不同发展阶段。20世纪70年代，欧盟水资源政策的重点集中在制止水污染和规制特定污染者[3]，且主要通过制定环境质量标准（70年代）和排污限定标准（80年代）的方法进行。这类环境质量标准有《成员国抽取饮用水的地表水水质指令》(75/440/EEC)、《可游泳水水质指令》(76/l60/EEC)、《保护改善可养鱼淡水水质指令》(78/659/EEC)、《水生贝类水质指令》(79/23/EEC)、《人类消费用水水质指令》(80/778/EEC)等，排污限定指令有《地下水危险物质污染保护》(80/68/EEC)等。20世纪90年代初开始，欧盟水资源政策突破传统的立法模式，试图将水资源政策与其他领域的政策相结合，如《城市废水处理指令》（91／271／EEC）、《杀虫剂指令》（91／414／EEC）、《硝酸盐指令》（91／66／EEC）等，这也是20世纪90年代后半期欧盟环境政策之间呈现出不协调甚至是相互冲突的肇因，[4]由此激发了1996年《一体化污染防治指令》（96／61／EC）的产生。这个指令是一体化立法的典型代表，它综合规范了空气、水、土壤污染的预防和控制，弥补了早期针对单一、特定环境要素进行立法的不足。

运用一体化方法管理水资源的原则可以溯源到1992年在爱尔兰都柏林举行的“21世纪国际水与环境问题”会议，自此这一指导原则开始对各国水资源管理产生很大影响。1995年11月10日，欧洲环境署在《欧盟的环境1995》的报告中介绍了当时欧盟环境的最新状况，并确认有必要采取行动，从水质和水量两个方面来保护欧共体水资源。1995年12月18日，欧盟理事会通过决议，要求首先制定一个新框架，确定欧盟可持续水政策的若干基本原则，并请欧盟委员会提出建议。1996年2月21日，欧盟委员会通过了欧洲议会与欧盟理事会关于欧共体水政策的通告，提出了欧共体水政策的原则。同年，欧盟理事会、地区委员会、经济与社会委员会、欧洲议会等都纷纷要求欧盟委员会制定一部新的水框架指令，为欧盟建立统一的可持续水政策和基本原则，改变水资源政策零散破碎的状况。[5]

此外，居民和环保组织要求不断提高江湖、地下水与沿岸水域的水质和水源的清洁度。这成为欧盟委员会加强水资源保护工作的主要社会动因。[6]因此，在欧盟环境政策急需统一、环境综合治理趋向成熟、公众对水体保护日益重视这三个背景之下，欧盟成员国经过较长时间的讨论和协商，在整合原有水资源管理法规的基础上同意颁布统一的《欧盟水框架指令》，为欧盟在水政策方面采取一体化行动建立了一个综合的法律框架。

二、WFD的政策和法律框架及主要内容

当前，欧盟成员国越来越认识到欧盟法律政策结构的复杂性，而且立法和政策的内容存在诸多重叠。WFD是欧盟整合其原有的零散水资源法规，形成统一的水资源管理法律框架的一个典范。WFD不仅仅只是将原有水资源法律进行简单地重组与协调，同时也引入了综合方法、经济手段和公众参与等新的原则和内容，使欧盟水资源立法呈现出较大的变化。

（一）与WFD相关的政策和法律框架

首先，在WFD实施过程中，为了实现指令的总目标，各成员国要对其境内每个流域区制定一套措施计划，与这些措施计划相关的指令约有11个，分别涉及水资源立法的若干不同方面：第一类是有关水的质量方面，如《洗浴用水指令》(76／160/EEC)、《饮用水指令》(98／83／EC)和《城市污水处理指令》(91／271／EEC)；第二类是有关水的压力方面，如《下水道淤泥指令》（86／278／EEC）、《硝酸盐指令》(91／676／EEC)和《植物保护剂指令》（91／414／EEC）；第三类是有关栖息地保护方面，如《鸟类指令》（79／409／EEC）和《栖息地指令》（92／43／EEC）；第四类是有关程序方面，尤其是与危险物质相关的安全管理程序，如《一体化污染防治指令》(96／61／EC)、《环境影响评价指令》(85／337／EEC)和《危险物质控制指令》（96/82/EC）。

其次，WFD的第22条规定了废止与过渡性的条款，来整合现有水法规。在WFD生效后，已经或将要废止的七个指令，包括2007年废止的《饮用水抽取指令》（75/440/EEC）、《地表淡水质量信息交流指令》（77/795/EEC）和《饮用水抽样分析指令》（79/869/EEC），以及2013年将要废止的《渔业用水指令》(78／659／EEC)、《贝类养殖用水指令》(79／923／EEC)、《地下水免受危险物质污染指令》(80／68／EEC)和《危险物质指令》(76／464／EEC)。

最后，WFD的第16条规定了欧洲委员会有义务对水污染防治提出议案或建议。欧洲委员会已经针对水环境重点污染物质、地下水保护和防洪管理发布了三个提案。

WFD整合之下的欧盟水资源政策和法律框架明晰了水资源管理中不同方面的目标，厘清了水资源管理中的措施和计划。上述水质方面的指令针对特定水体功能设定了水质控制目标，而贝类养殖和渔业用水指令则为水体功能的保护提供了更为明确的目标。特定危害物方面的指令要求成员国采取适当措施，杜绝“黑名单物质”（重点污染物）的排放，且减少“灰名单物质”（一般污染物）的排放。

（二）WFD及其政策体系的主要内容

1．明确的管理目标

《欧盟水框架指令》共有26个条文，11个附件。WFD建立了一个保护欧洲内陆地表水、过渡性水域、沿海水域和地下水的管理框架，并对已有的水资源指令作了补充。WFD的一大特色在于将水资源管理重点放在目标的设定上，并且注重对不同水体的目标进行区别对待，同时允许运用综合的和创新的方法来实现目标，这样就使得WFD与其他指令的具体要求不相冲突。作为水资源管理的统一立法，WFD首先规定了管理的总目标：(1)防止水陆生态系统恶化并改善其状况；(2)促进水资源可持续利用；(3)减少有害物质造成污染；(4)逐步减少地下水污染；(5)减少洪灾与旱灾的影响。WFD的关键目标则是在2015年以前使欧洲所有水域达到良好状态。

为了使流域管理规划确定的措施计划具有可操作性，除了规定总目标之外，WFD也提出了成员国必须达到的具体的指标目标。指令第4条第1款至第3款规定了针对地表水、地下水和保护区的相关操作细则。首先，针对地表水，提出如下目标：（1）要防止所有地表水体状况的恶化；（2）以2015年前达到良好地表水状况为目的，保护、提高和恢复所有地表水体；（3）以2015年前实现良好的生态潜力和地表水水质状况为目的，保护和提高人造水体和重大改变水体的质量；（4）采取必要的措施逐步减少重点物质的污染，并停止或逐步停止重点有害物质的散发、排放和损耗。其次，针对地下水，则要求：（1）防止或限制污染物进入地下水，并防止所有地下水体状况恶化；（2）以2015年前达到良好的地下水状况为目的，保护、改善和恢复所有地下水体，确保地下水取水与补给之间达到平衡；（3）采取必要的措施扭转所有因人类活动造成的污染物含量较高且持续上升的趋势。而针对保护区，则要求成员国应当在2015年前实现保护区的相关标准和目标的履行。

此外，指令列举式地规定了环境管理目标的豁免（第4条第4款至第7款），即在技术不可行、成本极其高昂、不可预见意外事件、重大水体改变等几种特殊情形之下，可以延迟指令规定的最后期限，或者实现比指令规定目标稍低的环境目标，或者不被视为违反指令。

2．主要行动和措施

（1）运用综合的方法

“综合”是WFD中的一个十分重要的概念，综合管理是WFD的核心内容。为了进行有效的流域管理需要采用多学科的方法，较为理想的是一个主管机构能够集中多学科的专长，如果不能实现，则需要建立各部门间的密切合作关系以保证规划和实施的协调。总体来说，根据《欧盟水框架指令共同实施战略指导文件》的总结，WFD中“综合”的含义体现在：在一个共同的政策框架中，（1）综合水资源数量、质量和生态的环保目标；（2）综合流域范围内的地表淡水、地下水体、湿地、沿海水域等所有水资源；（3）综合水的各种用途、功能和价值；（4）综合多种学科、多样分析、多类专长；（5）综合原有水法规；（6）综合所有重要管理内容和可持续流域管理相关的生态内容；（7）综合一系列措施，包括定价及经济与财务工具；（8）综合吸收利益相关者和全社会参与流域管理决策；（9）综合对水资源及水状况有影响的当地、区域和国家不同决策层次；（10）综合不同成员国对共有流域水资源的管理。

WFD第10条规定，运用综合的管理方法来保证实现已被认可的目标。即在排放控制方面，指令要求成员国运用最佳可利用技术来控制排放，制定相关排放限额；在面源污染影响控制的情况下，应适当地采取最佳环境方案。在环境标准方面，如果按照该指令或欧共体其他法规的规定所制定的排放限值和环境质量标准，比指令规定的相关标准更加严格时，则应当相应制定更加严格的排放控制标准。

（2）评估与分析

WFD第5条规定了各成员国应对其境内的每个流域区或部分国际流域区开展评估与分析，具体包括对流域特征的分析、人类活动对地表水与地下水状况的影响评估、水资源利用的经济分析。WFD把流域现状评估作为流域规划的起点。对地表水而言，首先是要对地表水体进行初步的特征说明，接着按照指令附件二中确定的两套系统的指标对不同水体进行类型划分，再建立特定类型水体的水文形态和物理化学条件以及生物参照条件，最后确认地表水体可能面临的重大人为不利因素，并进行影响评价，以便优化后续的监测程序和措施计划。对地下水的评估则包括特征鉴定和审核人类活动、地下水位变化及污染对地下水体的影响。

在经济分析方面，该指令明确地将经济原则、工具与手段引入到了欧盟的水法之中，如污染者付费原则、成本效益分析和水价机制的运用，尤其是成本效益分析当属WFD的一大创新。但经济分析是一个为决策提供有价值信息的过程，它本身不形成决策。[7]指令的第9条规定了水服务成本回收原则，其中包括环境成本和资源成本，各成员国应确保在2010年之前，家庭、农业和工业用水都要承担水资源管理的费用，而且还将采用水价政策鼓励节水。指令的附件三中规定，经济分析是要对与水资源服务相关的水量、水价、成本和投资进行估算，从而在用水方面和污染控制方面采取成本效益最佳的综合性措施。此外，欧盟委员会也注重对各成员国在执行WFD过程中的成本效益进行评估，详见下文。这些表明欧盟及其成员国在水资源管理中的措施选择极具理性，综合流域管理并不是毫无原则地进行综合，而是要以成本效益分析的结论作为各种措施取舍的依据。

（3）对地下水、地表水和保护区的监测

真实可靠的信息是进行有效流域管理的关键。WFD第8条要求各成员国制定水资源状况监测计划，以便对每个流域区的水状况形成一致、综合的看法。WFD采用了一个灵活的分级系统来监测欧洲众多不同种类的水体，并依据这种方法来协调监测的结果与生态评估的结果，因此指令的目的不在于将一个共同的生态质量评估系统强加于每个成员国，而在于发现监测与评估的差距和更好地对其进行衔接。这种分级系统反映在指令的附件五中，即明确将地表水体状况分为五个等级：极好、良好、中等、较差、极差[8]；对地表水和地下水的监测分为三种类型：监督监测、运行监测和调查监测。监督监测是为了验证和补充影响评价程序，有效地设计未来监测计划，以及评价自然条件和人类活动带来的长期变化。运行监测是为了确定那些被认为处于不能满足环境质量目标风险的水体状况，或者为了评估由于实施措施计划对水体状况引起的变化进行的监测。调查监测是为了确定某处或多处水体不能实现环境目标的原因，或是确定意外污染的程度与影响而进行的监测。对于地表水而言，进行监测的目的是提供一个关于生态和化学质量的全面概览。对于地下水而言，监测的重点则是其水量状况和化学状况。WFD的这种水体分级系统便于对同等级内的不同水体进行比较，并观察水体的变化状况。指令的附件五是将原有的监测方法进行了优化，以便为决策者提供充分的信息，前期监测信息是用于制定水体分类系统的基础，后期则为流域规划提供信息，并检查规划的实施情况和目标的实现情况。

（4）基本措施和补充措施

在通过监测确定了流域水体的状况后，主管机构必须使用这些信息来制定能够实现环境目标、特别是良好水体状态的要求的基本措施（或改进计划）。从指令的第11条中可以得知，措施计划由以下内容组成：包括满足其他相关指令和排污取水许可的要求所必需的基本措施，以及在基本措施不足以实现目标的情况下所采取的补充措施。基本措施必需遵守的欧盟层面的现有法律包括：城市污水处理指令、污染综合防治指令、环境影响评价指令、饮用水指令、洗浴用水指令、硝酸盐指令、取水许可、排污标准等。指令附件六对补充措施做了规定，列出了改善水体状况的部分可能方法，包括经济手段、谈判协议、修复项目、研发等。[9]

（5）制定流域管理规划并报告实施进展

不同于欧盟以往按行政区域划界进行水资源管理，WFD要求按照自然流域边界进行水资源管理，对每一个流域都制定相应的整体流域规划，即有些规划需要跨越国界，这样可以促使各国将所有信息整合到一起，明确流域存在的主要问题以及预防恶化的措施。[10]WFD第13条规定了流域管理规划，正式的规划方案通常包括三个主要步骤：现状和未来情景评估、目标设定以及制定选择性措施计划。指令要求流域规划必须明确针对具体水体的目标，并且自规划公布之日起每六年要进行一次复查和更新。

指令的附件七规定了流域管理规划应当包含的各项要素：（1）对流域区的特征进行概括；（2）总结人类活动对地表水与地下水状况产生的重大压力与影响；（3）确定保护区及其示意图；（4）建立监测网络及其示意图，并将监测结果用图形表述；（5）为地表水、地下水和保护区制定环境目标清单；（6）编制水资源利用经济分析的摘要；（7）采取措施计划摘要；（8）针对流域区的特定子流域、行业、问题或水体类型的更详细的计划与管理规划的登记，以及有关内容的摘要；（9）有关公共信息、协商措施及其对规划影响效果的总结；（10）主管机构清单；（11）背景文件资料与信息获取的联系点与联系程序。

WFD规定了一系列在主要实施阶段向公众报告的日期。这些报告也将提供给欧盟委员会，为考核成员国的进展提供了重要资料。如果报告没有完成或递交，或者实施没有在截止日前完成，则根据指令第21条的规定，将会成立管理委员会来协助欧洲委员会，审议各成员国的进展，并根据指令第23条的规定进行处罚。但是具体可以采取哪些处罚措施指令没有明文规定，只要求处罚条例应当是有效合理的，且应具有劝阻性。

（6）公众参与

公众和主要相关利益者在流域管理中的参与是十分重要的。公众参与的主要目的在于保证决策是根据大众共识、经验和科学证据作出的。欧盟为促进公众更好地参与包括水资源在内的环境管理，制定了一系列政策措施，其中影响较大的是1998年《奥胡斯公约》和2003年《公众获取环境信息指令》。《奥胡斯公约》第6至8条对公众参与做了界定，“为了保证包括水用户在内的公众参与流域管理计划的制定和更新，有必要提供有关计划措施的适当信息，报告其实施进度，以便在最终决定采取必要的措施之前使公众参与”。该公约促使各成员国为保障公众参与权利的实现而修改法律，也催生了WFD的制定。依照《奥胡斯公约》的核心思想，WFD第14条规定了公众参与的三种主要形式：（1）积极参与本指令实施的各个方面，而不能仅局限于参与规划过程；（2）规划过程三个步骤中的咨询；（3）各成员国必需鼓励积极参与，确保公众参与咨询并获得背景信息。此外，WFD第14条还具体要求各个成员国应当做到：（1）至少提前三年公布拟定每个流域管理计划的时间表和工作程序，包括将要采取的公众咨询措施；（2）至少提前两年公布关于该流域内重要水资源管理问题的中期评审报告；（3）至少提前一年公布流域管理计划的草案。公众只要提出要求，就有权利获得起草流域管理计划所使用的背景文件和信息。各成员国应该允许社会各方至少有六个月的时间以书面形式对计划草案和这些文件发表看法。

但应当注意的是，公众参与决策过程也不是完全自由毫无限制的，重要的是要明晰公众参与的程序，包括什么是参与、谁参与、何时参与、怎样参与、决策以何种方式作出以及何时作出。这些具体内容在WFD中却没有得到体现。此外，积极参与和咨询不同，咨询是指公众可以对主管部门制定的规划和所提建议作出反应，而积极参与是比咨询级别更高的参与，利益相关者通过探讨问题，贡献其解决方案，积极参与规划过程，能够影响决策过程。[11]

（7）水污染防治战略

依据欧洲标准水平的原有污染控制方式是一分为二的，一是通过技术应用从源头控制，二是处理接受的环境需要，以质量目标的形式体现出来。[12]前一方式可能导致源头控制阶段漏网的污染源在末端累积，后一方式则会低估特殊化学物质对生态系统的影响。而WFD第16条关于水污染防治战略的规定中则要求在制定环境质量标准的同时，也对主要排放源建立控制措施，也就是采取综合控制的措施。同时，要求区分一般污染物和重点污染物，以分别采取不同程度的排放控制措施，并且还要确定对各类污染物采取行动的优先顺序。

除此之外，欧盟还特别注重地下水污染，WFD第17条专门对地下水污染的防治标准进行了规定，要求采取特别措施来对待地下水污染，以达到前文中提到的地下水防治目标。欧盟在2006年还专门出台了《地下水框架指令》，从而使地下水的立法保护更加明确、具体和规范。

（8）指定主管机构

欧盟提出由有能力的主管机构来负责执行欧盟指令，这样可以保证指令的实施，并将相关流域管理行动纳入问责监督。WFD第3条规定，各成员国指定有能力的主管机构，由主管机构负责执行法律并实现指令的要求，并向其所在国的部长负责。实施指令的资金由主管机构安排。在英国，环境署被指定为主管机构，其他成员国也制定了类似的政府机构。[13]指令的附件一中规定了主管机构清单中所需列出的信息，包括：（1）主管机构的名称与地址；（2）流域区的地理范围；（3）主管机构的法律地位；（4）主管机构的法律职责、行政管理职责及其作用的说明；（5）若指定的主管机构是其他主管机构的协调机构，则要求提供这些主管机构的清单以及各机构之间的关系说明；（6）若涉及到跨成员国或国际性的流域区，为确保协调作用，则要求提供各机构之间已经建立的关系的一份摘要。

三、WFD实施十年的成效评析

从前文对WFD内容的介绍中可以看出，WFD建立了一个法律框架来保证整个欧洲拥有足量的优质水。WFD的主要目标和亮点可以归纳为：（1）将水资源保护扩大到所有水体：包括内陆水、沿海地表水和地下水；（2）要求在2015年前所有水体达到良好状态；（3）在流域的基础上开展水资源管理；（4）将排放限额与环境质量标准相结合；（5）确保水价能够充分刺激使用者有效地利用水资源；（6）更加密切地吸收公众参与。那么，自WFD颁布十年以来，上述主要目标的实施程度和效果如何呢？这个问题可以从WFD在欧盟国家内的实施和欧盟委员会的评估这两方面来考察。

（一）WFD在欧盟国家内的实施

1．WFD在法国的实施情况

法国早在1964年水法中就规定了水资源行政管理以六大流域为基础，每个流域由一个主管机构负责，这为现代流域管理提供了良好基础。法国1992年水法则改变了法国水资源管理体系，规定每个流域都制定水资源整治与管理总体规划纲要（SDAGE）。2000年WFD的颁布对法国的水资源管理也产生了一些影响，为使法国的水资源政策与欧盟的整体目标相一致，法国在2004年4月21日将WFD转换为国内立法（下文称“WFD转换法”）。WFD转换法确立了法国水资源管理的四大目标，即在2015年前实现水体的良好生态状况；减少甚至消除危害物质的排放；保障政策制定和监督中的公众参与；考虑关于用水服务的成本补偿原则。

WFD在法国的具体执行进展和计划如下：2004年制定流域区的详细目录；2005年开展公众咨询；2006年实施监测方案或公众咨询；2008年实施公众咨询；2009年实施管理规划或采纳措施方案；2010年建立以刺激为基础的收费制度；2012年运用“联合方法（combined-approach）”原则来控制污染；2015年实现良好水资源状况的一般目标。

事实上，法国的流域管理和规划方面的部分举措走在了WFD的规定之前。在流域区层面，WFD执行的最初阶段，现有的行政管理得以运用，六大流域变为流域区（RBDs），每一个流域区由一个国家主管当局负责，并由选举代表和流域使用者代表组成一个咨询委员会。在流域规划上，法国1992年水法规定了水资源整治与管理总体规划纲要（SDAGE）和水资源管理规划（SAGE）。SDAGE是针对流域层面10到15年之间水资源管理和规划的框架及指导方针，SAGE则是针对子流域层面，由地方利益相关者支持的地方性水资源管理和保护规划。2004年WFD转换法也对流域规划作出了进一步规定，“每个流域或流域群要有一个或多个SDAGE，制定协调的水资源管理的主线……并明确水质和水量的目标”。SDAGE必须每6年提交一次，且能够应对水资源部门中的任何行政决定，因此，SDAGE还需要与城镇规划相一致。[14]

2．WFD在德国的实施情况

在德国联邦政府层面上，《联邦水法》是其水资源管理的基本法。2002年，德国根据WFD的要求对《联邦水法》进行了第七次修订。相比德国原有的水资源法律，WFD的新颖之处表现在四个方面：一是明确了对水体采取综合性流域管理的方式；二是指明水体的生态标准优于其他各项标准；三是强调德国国内以及国家之间的水资源管理的跨界合作与协调；四是注重展开广泛的公众信息交流和咨询。因此，《联邦水法》的第七次修订主要涉及到德国十大流域区的综合管理，联邦州之间水资源合作与协调的义务，地表水、地下水、沿海水等的环境目标，流域管理规划和数据收集、传递等方面的内容。

德国在将WFD转换为国内法的过程中主要存在以下几方面问题，一是对有关水体的定义不一致。二是在目标上的不一致。德国对地下水的保护标准比WFD更为严格。三是关于公众参与观点的不一致。这对主管当局提出了新的挑战。[15]

（二）欧盟委员会的评估

根据WFD第18条第3款的规定，欧盟委员会需要在一定的时间间隔下评估WFD的实施进展情况，并向欧洲议会、欧洲理事会和公众告知评估结果。这里，本文结合WFD规定的执行时间表以及欧盟委员会分别于2007年和2009年发布的WFD第一期和第二期执行报告，针对WFD对欧盟水法规的整合情况、各成员国对WFD的转换实施情况、水资源状况监测方案的进展以及WFD执行的成本效益进行分析。

1. 指令规定的执行时间表

WFD具体规定了各项目标和行动的时间期限，这让WFD具有很强的操作性，便于督促政府按期实施，也便于公众监督实施成效以及进行效果评估。这个时间表具体为：(1)2000年，水框架指令开始生效；(2)2003年,将要求转换为国家立法,确定流域区与主管机构；(3)2004年,确定流域特性：压力、影响及经济分析；（4）2005年，确定地下水污染的主要趋势；（5）2006年，确定环境监测程序，公布编制首次流域管理规划的工作程序并咨询，确定地表水环境质量标准；（6）2007年，向欧盟委员会报告流域管理规划和措施计划，公布并咨询每个流域区的重要水管理问题；（7）2008年，公布并咨询流域管理规划初稿；（8）2009年，公布每个流域区的第一个流域管理规划，执行每一流域区的措施计划以实现环境目标；（9）2010年，向欧盟委员会报告流域管理规划和措施计划，引入水价政策；（10）2012年，保证所有措施计划完全付诸实践，汇报实施第一个流域管理规划的进展；（11）2013年，审查流域管理规划第一个周期的进展情况；（12）2015年，第一个流域管理规划规定的主要环境目标是否实现，审查与更新第一个流域管理规划；（13）2021年，第二个流域管理规划规定的主要环境目标是否实现，审查与更新第二个流域管理规划；（14）2027年，第三个流域管理规划规定的主要环境目标是否实现。[16]

2.WFD转换为国内立法[17]

按照欧盟环境法的体系，指令是欧盟规则中最普遍的一种形式，是对所要求达到的具体目标的明确规定，命令成员国通过该国相应的立法以达到规定的具体目标。指令规定的目标必须达到，但是采取何种形式、方法以达到所要求的结果由各成员国当局决定。[18]WFD也不例外，虽然它对每个成员国具有法律约束力，但是并不等同于国内法，不能直接适用于成员国内，而需要转换成为每个成员国的国家立法再来实施。

WFD第24条明确规定了各成员国最迟应于2003年12月22日前使贯彻该指令所需的法律、条例和管理规定生效，10个新成员国的立法转换截止日期为2004年5月1日。虽然所有新成员国（包括保加利亚和罗马尼亚）都按期转换了指令，但是约15个欧盟成员国没有按要求转换指令。因此，2004年欧盟委员会针对“不交流（non-communication）”行为，向比利时，德国，芬兰，法国，意大利，卢森堡，荷兰，葡萄牙，芬兰，瑞典和英国提起11例法律侵权诉讼[19]。这是欧盟委员会对各成员国执行指令所采取的严格的诉讼监督手段。欧盟委员会对于各成员国转换指令合格与否的评估要点集中在指令的第4条（环境目标），结合第2条的相关定义以及附件二和附件五；第9条（水费），结合成本回收的相关定义；以及第14条（公众参与）。这些条款是WFD的核心，必须恰当地反映在国内法中。此外，其他条款转换的合格性也有简要评价。

欧盟委员会的评估显示了指令转换中重要且普遍的缺点。尤其是指令第4条的“环境目标”转换情况很差，总体上有19个成员国表现出了重大缺陷，如环境目标和豁免，以及适用的条件和方法的转换往往都不符合要求。另外，对指令第4条第7款，即对水体标准进行新的修改的授权，通常都没有得到转换，从而造成项目开发的法律不确定性。有一些成员国的法律未达到引进成本回收的义务，“供水服务”的相关定义对成本回收的运用有着关键作用。还有一些成员国未能妥善转换有关公众参与的义务。比较而言，只有奥地利、马耳他和葡萄牙三个成员国整体上合格转换了WFD的目标和要求。

3.水资源状况监测

根据WFD第8条的规定，各成员国应当在2006年12月22日之前建立水资源状况评估的监测方案。监测结果将在确定水体是否处于良好状态以及为了在2015年前达到良好状态，在流域管理规划中需要采取哪些措施起到关键作用。因此，准确和可靠的检测结果是项目方案中良好投资规划的前提。

一般而言，欧盟的监测工作是良好的，按照WFD的要求，有超过107,000个监察站报告了地表水和地下水监测状况。关于地表水的监测方面，监测站的数量是最大的，分别有75%的监测站分布于河流，13%分布于湖泊，10%分布于沿海水域和2%分布于过渡水域。

WFD的关键因素之一在于它提出了一个框架来考虑水生环境中的所有压力和影响，并整合其他关键的现行欧盟水资源立法的要求，将其作为最低限度的基本措施。WFD还要求对保护区进行专门监测，尤其是用于抽取饮用水的水体以及依赖性生境和物种保护区的水体。但是，在很多个案中这些具体的要求并没有被明确纳入WFD的监测方案之中。爱尔兰采取的方案可以作为一个积极的范例，它的方法是通过具体的监测支网来满足这些要求。将其他指令中的监测要求整合到WFD的监测项目中，可以更加有效地为规划和分配监测资源带来效益。另外，为了确保国际流域中项目方案的针对性和完好性，成员国必须协调流域内的监测方案，以便提供一个对现存压力和影响的综合评估。

监测的主要目的是要评估水资源状况以及至关重要的地表水的生态状况。目前，水资源质量评估体系与所列目标，在欧盟各成员国间不尽相同。因此，必须实行交互标准，以便通过欧洲水资源信息系统（WISE）交流信息。正如在交互标准实践中所显现的[20]，在确定生态状况的生态评估方法的发展过程中仍有不少缺陷。有关监测方案的资料分析表明，仍然有许多流域内生物质量元素的必要评估方法仍然没有到位。另外，也很少有资料提供整体监测方案的真实度和精确度，特别是生态状况的评估方法。在2009年年底到期的流域管理规划从压力、影响、状态评估和方法的角度提供了流域区的全貌图，这将有助于欧盟委员会全面评估由监测方案提供的结果。

4.WFD执行的成本效益

WFD执行的成本效益分析一直备受争议。欧盟委员会在执行WFD的过程中也致力于这些方面的研究。2006年一项探索性的成本效益分析已经在成员国层面展开，初步得出的结论有：（1）大多数的研究仅仅只涉及到一项成本或收益的特殊方面，只有极少数研究涉及到水资源管理的综合性成本效益分析研究。（2）只有英国、荷兰和法国三个成员国开展了较全面的WFD执行的成本效益分析的国家工作。其他的部分国家正在研究此问题，或者打算下一阶段进行研究。另外仅有两个成员国研究了与WFD执行相关的行政开支。（3）这一研究存在许多方法上的困难和数据上的差异，特别是在利益分析方面，阻碍了全欧洲成本效益分析的筹备工作。此外，因执行的成本取决于措施方案的目标水平，而这一目标水平只有在2009年流域管理规划的最终确定之后才能得知，这就更加增添了全面开展成本效益分析的难度。（4）另一难题则是估算关于其他政策执行成本的经济基线，以及估算如何执行规划中的这些政策才有助于实现WFD的环境目标。（5）共同方法和相关数据需求缺乏，而这些应当在欧盟层面加以制定和实施。

这项探索性的研究将只是一个起点，针对水资源政策更加系统化和长期性的经济评估工作应当持续展开。它还将对WFD的执行情况的差异，特别是WFD中的经济手段展开研究。

四、结语

WFD实施十年，其积极的效果是显著的，就积极方面而言，所有欧盟成员国都极力促进WFD的生效和实施，这些举措给成员国的水资源管理带来了新的动力和重大进步，如在行政机构的重构、信息和评估的编纂、公众意识的提高等方面都有明显成效。并且，在成员国之间以及相邻国家之间展开的WFD执行方面一些国际合作也是十分鼓舞人心。不能忽视的是，WFD在执行过程中仍然面临着以下难题和挑战：第一，全面评估现行国家、区域和地方水资源管理法律和措施的执行和效力。第二，分析管理办法各种组合的相对成本效益，并评估其潜在经济影响的分布。第三，调整现有法律机构，并/或推出新的机构，以确保将来的水资源管理和规划在流域层面有效可行。第四，在流域规划和管理过程中，利用地方专家意见并在利益相关者和机构之间建立纵向联系。[21]

德国水体保护法律体系主要由1957年的《联邦水法》（the Federal Water Act，WHG）和1976年的《废水收费法》（the Waste Water Charges Act，AbwAG）构成。2000年12月，《欧盟水框架指令》（the European Water Framework Directive，WFD）要求各成员国进行转化。所以在2002年，德国对水法进行了第七次修订；在2009年对水法进行了第八次修订。2010年3月1日，德国新水法开始生效实施，其在全国范围内对地表水、沿海水域管理和地下水首次进行了统一规定，以达到水体使用与保护的一个平衡、协调与统一。总体来看，欧盟水框架指令和联邦新水法仅仅提供了一个框架性规定，很多水法的管理与实施等细节尚需联邦各州来执行。