学术前沿

主持人：最近三年杜群老师从事了许多与资源保护相关的调查研究，包括亚行和世界银行的一些项目，其中有一个非常重要的项目，是关于内蒙、关于草地问题，即草原法的实施和草地保护问题。目前草原存在着很多问题，包括所有权的问题、关于设立保护区以及同地方利益相冲突问题。当前我国土地沙化的现象很严重，滥采滥伐的现象在这个地方也是屡禁不止，因此杜群老师对这些问题做了三年的跟踪研究，并且也完成了她的世行的报告。今天我们就欢迎杜群老师为我们讲一讲有关草地利用的现状问题及其法律对策这样一个专题研究问题，有请杜群老师。

非常感谢汪老师给我这次机会。的确如汪老师说的，最近这两年我主要是在可再生能源或者是农牧业资源利用和保护方面做得比较多。现在我给大家的可能就是一个草原资源保护的法律实施问题的一个框架，而且希望是能够从对于一个区域的研究入手，从这个区域里面发现草地与畜牧和土地权相关。我们现在正在政策性实施的退耕还林、还草，林业系统的实施和草地也相关，跟其他一些我们国际上合作的项目也相关，所以这次我给大家的可能是一个大的、框架性的介绍，同时也希望通过这种案例，就是从畜牧入手的研究开始来反馈到我们一些法律的立法，有一个制度的反省同时又回到一个制度的完善，就是有一个对策的分析。那么这里大概提供给大家的是一个程序的流程。

我今天的介绍主要是包括三个部分：第一部分从一个案例来诊断我们草地保护和利用法律实施中间存在的一些问题；第二部分看一看这中间存在的问题，然后对照我们草原、草地利用的主要法律规定，回顾我们存在的一些问题来提一些建议和对策，这样一些建议和对策也是比较宏观的提法；最后佐之以我们现在正在做的项目，就是在阿拉善地区开展的环保整治的活动，看见设计者背后对这个地区自然问题的判断，这个判断同时会促进项目推动的活动，从活动目标的设置来看其是怎么来提这个绿色的建议的。今天主要是涵盖这三个大块的问题。

一、从案例诊断中国草地保护和利用法律实施中所存在的问题

第一个问题从案例诊断方面看法律实施的问题，今天只举一个例子，在这个过程中我可能提到其他一些案例，这就是荒漠退化的问题。2002年我参加一个亚洲开发银行的一个针对甘肃省荒漠化的问题来对甘肃省的荒漠化防治进行一个法律对策的研究。我对它是提供一个法律对策，其他专家是提供一个全面的战略性的评价，我主要是做法律这块儿。

1.甘肃省荒漠化地区自然地理状况

甘肃省主要的荒漠化影响到了我们北京或者北方地区的沙尘暴，甘肃省是一个重要的发源区，尤其是河西走廊，内蒙、张北都是发源地，同时也是沙尘暴的一个主要路线。甘肃省尤其是石羊河流域，在甘肃省的地理位置里面，它是属于非常重要的一个和内蒙相交界的峡谷，位于甘肃省河西走廊的东部，流域与祁连山和青藏高原相接，东与黄土高原相连，东北是一个成色里沙漠，所以这个地区是一个非常典型的区域，地理环境方面都是非常恶劣，形势非常险峻，而且这里一个降水线年平均都是在200毫米，或者更少，所以这个是一个半干旱向干旱地区过渡地带，或者说是干旱地区为特征的地区。所以石羊河地区在2002年的时候是一个非常受关注的问题，因为它涉及的整个流域沙化非常严重。（展示：这是民勤地区，这是武威地区，这是天祝地区。）天祝地区就是我么所说的比较典型的草场，武威地区因为它是河流的中游，它的灌溉条件比较好，所以它是灌溉农业，然后到下游，因为它是一个内陆河，所以它就延伸消逝于沙漠中。它的末梢这一快都是一些荒漠草场，也是草场，我们说就是二十开始算草场，那么这一块的草场只有十到十五，草地和沙粒相伴，但是还是算它是荒漠化草场，我们给它荒漠化的草场的比例是非常大的。所以从石羊河流域，为什么我们把它作为作为一个草地的一种？因为石羊河流域中游的灌溉农业毕竟在整个流域里面是一个非常狭小的地段，其他的包括天祝是靠祁连山麓的这块草地茂盛程度在四十到六十，是非常好的条件和草地。于是就选择了这么一个。

甘肃整个情况就是甘南是以水蚀为主的沙漠化，甘北是以风蚀为主的沙漠化是比较严重的，这些沙漠化的过程现在地理界都说是自然原因造成的还是人为原因造成的呢？试图辨析自然原因和人为原因在这里面所占的比重和层次，这么一个量化的过程就非常繁琐了，有科学家在研究通过风动研究发源地的起因和覆盖的影响，同时植被锐减到底是人为的原因还是自然的原因造成的。那么从这个案例我们可以知道，石羊河流域在六十年代到七十年代甚至到八十年代的时候，都还是比较好的，问题就在于七十年代的时候就开始修建水利工程，大大小小的建立了不少的水利工程，主要开发是以农业灌溉为主。其中有一个靠近下游民勤地区，我刚才说过，民勤地区地下水位的下降，采取地下水太多引起地下水下降，那么这个形势是下游也要进行灌溉造成的。下游为什么会截取那么多的水呢？是中游造了一个水库，造了之后基本上把石羊河从山麓，雪山上化下来的这些水，然后流经这个渠道，基本上都积蓄起来，想把它通过人为的生产的利用，也就是说呢，本身流域真正往下走，让它向河床的自然延伸过程通过人工控制的水库干流渠道就给打破了，所以造成的生态的负面影响也就比较大。那么严重的是下游地区，民勤地区一些生态问题。这些生态问题我们可以从这些数字里面看到原来的一些草场比重是在下降，原来是在百分之六十五，到现在只有百分之三十。地下水位尤其是民勤地区，地下水位在八十年代后的二十年间，有的地区下降了十米左右。地下水位的下降使植物的根系，（植物根系也是应该很发达的，因为荒漠地区的植物是非常顽强的，）那么即便是这么顽强的根系由于地下水位的下降，它伸不到水层了，所以整个都枯萎了。像八十年代造的人工沙草坪以及杨林都面临死亡，这个都成片的死亡。很多七十年代的人当青年的时候都是义务造林，现在有些造林还是有些劳务，那时候都是义务造林，剩下的都是现在回去看，我记得我们项目经理他就说，二十年前我在这儿种树，但到现在全都死掉了，真是非常非常的可惜。还有就是从上游来看，上游千度约八万公顷的嵩山高原的高山草地，原来是很有生产潜力的，现在也面临着荒漠化的威胁。因为是取用的水，但是它不可避免的会涉及全球变暖，雪山雪下降，但是已经有很多的研究表明人为利用，就是土地利用不合理行为，是推动这种自然退化的一个非常重要的因素。这个是有科学结论的。那么我们也知道中国科学院的兰州沙漠研究所，本身就是研究沙漠的，它一直进行跟踪研究，也证明从自然科学的角度是有这么一个结论。

2．定量化研究的思路

好了，我们在想，既然定量化或者半定量化，更多的是从定性化讲我们的人为因素在荒漠化的问题上是有重要的因素的。那么这些因素表现在什么地方，对照我们现有的法律实施看它有哪些问题。我们的研究，也就是2002年的时候，基本上是温家宝总理提出来的不能让石羊河成为第二个罗布河，因为石羊河本身一直在萎缩，下游的延伸部分一直在萎缩，那么如果照这样的情况下去就可能有这样的罗布河。根据这样一些行动，比方说现在有从黑河调水，关东有三大内陆河，一个是石羊河，一个是黑河还有苏洛河，这些都是内陆河，都是消失的，黑河是往内蒙那儿去的，现在是从黑河那儿调水，也是科学院进行了科研工作以后一个战略上的一个方面。那么调水还只是能解决生态的人为的利用的问题，但是有多少水能够回到生态也是大家关心的问题，有的水回到生态的话，因为沙化的地区真是消耗掉了，如果我把它用起来我还有产出，那么就是这种消耗掉是真的没有价值。那么很多生态服务、生态价值体系的问题，我们现在有一个从它共同体的行为背后起码有一个政策和法律保护的问题。那么我们就从这个角度入手，我们试图想通过调查和取证本身来发现制度本身有没有问题，第二个我们想发现如果制度本身没问题，那么在实施起来是不是存在一些问题，如果制度本身有问题，在实施过程中更加扩大严重了，我们想发现制度所处的政策环境的影响是什么。而且我们也想通过这样一个发现来提出一个有利于实现制度，包括制度本身，包括制度实施，包括制度背后的环境，能够实施这些制度提供这些因素。同时，能够明确我们下一步怎么做这样一个研究的目标。我们研究的时候是带着这样一种方法下去的，主要是进行植被的考察，我们走访了石羊河相对的比较完整的内陆河流域，走访了上中下游区域。我们也调查了政府部门，同时还有资源的利用部门，资源管理部门，资源利用部门更多的是农牧民，同时我们也调查了一些相关的水利部门以及更基层的一些组织。我们也收集了比较多的资料，这样一些具体调查的数据性的东西我已经有一个文章，在《法学评论》上发的叫石羊河流域包括案例调查的一些内容，同时也是一个法律对策，通过荒漠化防治这个角度提的，同时我去年在《今日科学》也发了一个文章，是从政策的角度，《法学评论》是从法律的角度，有兴趣的同学可以去看一下这两篇文章，更多的信息可能在包括调查数据，包括非常有意思的是民勤下游的人要进行水灌溉的话一亩地要用多少的水资源、多少核算、整个生态的量化的过程，同时也是对比他们因此而实际投入的经济付出、代价，我们说成本，这都有一个核算，才会真实地反映他们为什么会取用大量的地下水。那我们待会儿也会再谈到的。

3.土地管理法对荒漠化的影响

好了，我们说你要分析这个行为，自然的演变肯定会有影响的，那么这种影响是人为的还是自然的呢？人为的是正确的干扰还是不太合适的干扰呢？如果是正确的干扰会驱动政策法律的运作，我们是从法的角度，那么首先我们来看看土地管理法实施中间的一些问题，我主要是列举了这么多可能列举的，不是很全面，但很多问题我们在调查过程中发现了。一个是耕地占补不平衡的问题，那么我们知道土地管理法中有一个非常重要的规定，耕地如果占用多少就要补回多少的，这是一个省级人民政府耕地占补平衡的一个标准。那么在2000年那个时期，对耕地最大的威胁就是城镇化的发展，就是农用地，不管是农用地还是临时进行的畜牧业，只要不是完全隔绝了跟生态系统的联系，我们都说土地的生态作用还在发挥的，但是如果把它铺上了建设用，那么它的生态价值就消失了，就转换了经济利用的价值了。所以我们想想对耕地最大的挑战就是城镇化以及向建设用地转化，不管是基础设施的建设还是城市的建设。因为那个转化以后，我们的政府部门通常能够收到税收，但是它往往不考虑它所损失的经济效益、生态效益。土地的生态效益完全会消失在这个转化过程中间，它很少考虑，它只考虑现实的收益。那么这个地租出去以后势必要面临土地管理法中一个非常重要的问题是耕地总量要平衡，那么就必须要补地，那么什么地方去搞补地呢？在找补地的过程中，补地的隐患中就有一个非常重大的问题。它为了填补这个赤字很多就是从生态非常差(因为按道理补回来的地要与占用的地有同样的生产潜力)，通常补回来的地生产潜力都不是很大，都是质量比较差的，这样质量差它的生态价值也就差，很多就是贫瘠的土地，干旱的土地，这样的土地发展而来的。更重要的是它就想从湿地里面来（湿地就是原来天然湿地），它想把湿地改建成农田，通过灌溉来达到他的这样一种平衡。还有就是从河流流域，因为它必须保证耕地嘛，原来是用来生产的，所以这块它总的说明它进行补地的这些地源，地的来源从各个方面都是损害我们的生态原有的质量的，所以就是这些我们目前又开始重视湿地了，我们最近快出来湿地保护的条例了，因为自从我们加入了这个公约，我们还会有一个湿地保护的条例出来。所以这个也是我们谈到耕地的时候可以附带谈到的。补地补什么样的地？我们资源学院的有些学生，去年有一个学生做的硕士论文选的是河北的一个地区，他是通过地理的信息系统及卫星的遥感，来分析然后来进行采样，分析过去二十年补用土地的数量以及质量。他对质量及产量的测算发现补近来的土地质量远远低于被占用的土地的质量。一些非常好的土地用来建设，但补进来的是一些非常贫瘠的土地，质量是非常差的。所以这一点可能也是一个问题。

4.农村土地承包制度对荒漠化的影响

第二个问题我们想看看农村土地承包责任制度，农村土地承包责任制度我们现在有一个《农村土地承包法》，这个土地法我们通篇看了以后可以看出它还是比较保护农民的利益的。它把土地承包的期限提高到三十年，这保护了承包的土地，同时也明确了农村集体的土地所有权。但是如果我们仔细看就可以看到它对土地质量的保护，农民承包的时候要保护这个土地，这个土地承包给你的时候是有生产能力的，在生态体系的保护监督方面是非常薄弱的。它有一句话里提到了，但是具体该怎么监督它是没有规定的。我们也发现了，上个月我们到新疆访问了农户，那么土地承包责任制以后，农民手中的土地基本上有这几种形态了，一个是农村集体所有的土地，是自留地，是大家共有的状态，还有一种是承包出去的土地，这个承包出去的土地是按照人头的，我们说承包出去的土地是跟一般的土地不一样了，他是按照你的户籍而分配的，这个土地是附带有我们所说的社会使命的，就是说农民，我们现在很多是没有社保的，但是它给你的一个保证就是你有土地，但是这个土地是相当于给你的一个生存性的生产资料，这块儿是不太一样的。那么好了，在第一块土地，按照我们农村土地承包法，就是农民自己承包到的土地，它也可以转包给别人的，同时公用的土地也可以转包到别人，农民自己承包到的土地转包出去相对时比较自由的，就是农民自己的意思表示就可以了，当然了，承包土地的期限是三十年，你只能在这三十年之内处理你土地的权属问题。那么集体的土地这一块就五花八门了，有的两年、有的十年，但是无论是哪一类承包出去的土地都没有有关质量的监测。所以我们在乌鲁木齐和他们农业局的人进行交谈的时候，他们就说这块是他们今后要加强的，他们试想在新疆能够有一个农耕地环境质量保护的生态保护的问题。

那么这就涉及我们所讲的一个问题，土地利用怎么样进行动态监督，这个监督谁是责任主体？我们认为毫无疑问我们的政府应该有这样一块的责任。这里土地的利用应该同时附加一个生态质量的考虑，当然现在看土地的数量是比较多，而且每一次统计的数量是比较平衡的，但是它的质量确是下降了。就是这么一个有数量缺质量的土地利用状况。还有我们看一看种植业普遍都是粗放经营，这在西北地区是比较普遍的，也就是说精耕细作还没有达到，那么可能是跟它的土地有关系，他投入再多的劳动力都造不出更高产的东西。实际上西北地区土壤是非常丰富的，营养也非常好，但它有一个缺陷，就是水。要是有水的话，沙地经过一定的演变还是能够成为沙土，同时成为结构比较良好的土壤。唯一的就是要有水，没有水一切都不能成为可能。在这里种植业粗放经营的一个表现就是灌溉，是滥灌，水哗哗的开着灌。灌溉又分为两种，一个是地表水供应的，地表水供应在西北，因为河流都成为人工的状态，河床都是不是河床，都成为出水的水管了，它本身的生态互动能力就很小了。其实这样的一个状态和我们圆明园的工程比较相似，为什么圆明园的工程开始了那么长时间也没有人去治理，因为这不是一天两天发生的事情，这是我们过去二十年水利工程基本上都是采取这么一个策略，基本上都是防渗防漏，都想把水节省下来输送到利用者手中去，而不太考虑它本身对生态的互动作用和互补性。这不是一天两天的事件，这是一个很长久的事件了，所以种植业的用地表水河流经过的水是要花钱的，要花很多的钱的，但是地下水的花费大概就是你打井的费用以及取水的费用，而不是水资源本身的费用，所以地下水和地上水的使用是不太一样的，所以对于农民来讲，如果几户人家能够支付得了打井的费用的话，他宁愿不用地上水，因为地上水是按平方米收取水费的。所以种植业普遍的粗放经营第一大方面就是说因为西北全部需要灌溉，降水量在200左右的基本上都需要灌溉，雨降的很少，所以这里粗放型的经营大量的用水，而且它是一开了水龙头，因为地下水是免费的，所以他就哗哗的流直到田地浸泡的全都是水才把它关掉了。这个是对水的极大的浪费。民勤地区的地下水下降不是由于这个地区灌溉需要大量的水，而是没有经济的手段来管治大家节约用水。没有对灌溉是要用管道的管制。在新疆，当地政府认识到这个问题了，对农民推广了新的灌溉技术。把水装在细管里面，管有很多孔，用喷头直接把水喷到植物的根部。想法很好，而且都是农民自己投资的。后来都铺上了水管，但是没有实施好。管子质量不太好，由于堵住了等原因。

5.环境保护的技术性难题

后面要谈到的一个问题，是环境法里面所说的技术性。技术性让很普通的老百姓认识到去掌握去领会一个非常简单的技术是需要投入的，是需要有服务的体系，推广的体系。而这样的体系谁应该支持它，谁应该资助它，这个是我们应该讨论的一个问题。是政府？还是应该通过很多渠道去做。这是又一个问题。《水土保持法》里面有个规定：25度以上坡度的土地是不允许耕作的。25度以上坡度的耕地应该退耕还林。但是退耕还林的管理只是适合于在政策的范围内。但是从一般技术的要求，25度以上确实不太好利用，除非25度以上是按照农业大寨的时候的一个梯田制，水平梯田是可以水土保持的。但是水平梯田造价是有点贵的。你在多高坡度的土地上种植都可以，只要你不要水土流失。你在再高的土地上做成水平梯田成本是非常高的。你要去想值不值得去做。如果你想更长远一些，子孙万代的基业，那么这样的水平梯田你同样可以去做。在做水平梯田的同时你要把怎么去浇水灌溉的问题考虑进去，怎么把水弄上去，所以这个养护的成本也是非常高的。但是当地还是比较穷，如果按照25度坡以上都要退耕的话，当地人根本没法吃了没法活了。他们的百分之六十的基本农田都在25度坡上，而且都不是水平的，都是这样有坡的。这样的一个问题暴露出我们的立法如果是千篇一律的话呢，实施起来可能是不太一样的，这是一个比较有见地的一个观点。水土流失的状况也非常的严重。再看看草原法的实施。在民勤我们刚才看呢基本上是三个大的生态区，一个是下游的荒漠，干旱的荒漠草场，二是中游的以灌溉农业为主的农区，还有一个是上游的以畜牧业为主的畜牧区。我们这次去考察的主要是两块，是下游的荒漠草场和上游的畜牧、草场。中间是肥沃的灌溉区管理好。这两个草场的管理有一些问题。我们说草场本身没有一定的定义，也没有一个生态划界，草场和土地一样本身有一个生态的标准。什么样的是草场，什么样的根本是一个荒地，就是什么时候你应该当它是一个草场去使用，什么时候是草场你应该管制了应该禁牧了。什么样的草场是集体的，什么样的草场应该是牧民的，这个呢都没有界限。即便民勤的草地比较典型，非常肥沃的，尤其是藏民地区。给藏民划地了，就是草地承包，把区域承包掉，夏季草场冬季草场都是规划的。但是其他的很多地都是没有的。

而且我们在下垄型的地方，我们看见先去先得，有水有草，后来的人基本上不会涉及他的范围，圈地就变成个人所有的，大家都认同，没有任何一个级别的政府给他这样的授权，那块区域政府是允许利用的，你先进去，他就认可你。圈剩下的地就是共有，你可以去放牧。这样一个过程很多地方显现无主的实际上也是有主，这确实是无主户共有的一个悲剧，这个悲剧我们说从农牧交错的农区，农区交错牧区，这是一个典型了。两边都是草场，农区的人稍富裕买得起牲畜，很多很多农区的牛是养在牧区里面的，城市更富裕一些，更能买得起牲畜，甚至一个单位200头羊，他就把合同给当地的一个农村，我们把这样的200头小羊羔在你们村子里面放，这是我们村里的我也可以去放，是他的他也可以去放，这里面起决定作用的是谁能有钱买得起牲畜，谁能够养活这些牲畜，这些是非常有趣的，整个过程就给谁造成一些困难哪？草地有一个很重要的作用是来保障我们的生态底线的，这就是草和畜要平衡，有多少个草的产量就应该有多少头畜，畜头这块是配给农户来管治的，在这里就没法管治了，草是现成的就那么多，畜头是谁能养多少就养，农畜牛肉的价格是最高的，我们算了一下，农畜在两个草场上超载了大概40000头牛，整个大概60000头，就是20000在自己的农区养，剩下40000到别的地方去了，这样一个数据是从畜牧业来收集的，农区就已经在其他地方有超载和过载的情况，草畜承包本身没有数，当然在内蒙这样的地方比较好，像甘肃有些区域根本就没有数，他们认为没有必要，因为如果超过承载的话你做了等于没做，还有像自然放牧这种，他也没有保护意识，保护性农业是说我们的生产过程是有利于生态的，我的生产方式是保护环境的，这样的方式叫保护性农业或者叫保护性牧业。还有国有草地，国有的就是无主的，大家当然都去了，在那块土地上基本上没有人监督，但是它井然有序，这就是约定俗成，先到先得，不会有争抢资源的活动。这是非正式的制度安排，管理成本是挺低的，成效也不错，目前来讲那个地区没有发生不好的情况，一年两年这个土地的肥力是有的，但三年就没有了，结果他就抛荒，到另一块地了，但这种不合理的利用没有真正去监督，这是一个非常大的问题。你到甘肃内蒙陕北去，都可以看到荒漠化的地区，这块地植被的覆盖是经过几百年几十年形成的，它是一个风蚀风化的过程，能把石头控制在一定的范围之内，不使沙尘起来，结果你这样开荒、破坏，就把原来的植被给破坏了，破坏以后再恢复是不太可能的，我们现在不合理利用问题，通过处罚根本没有用，就是罚点钱，你扒掉了他当年的生物，但真的对生态来讲已经给破坏了，对这种破坏的处理不是通过现金，而是你要把它补偿回来，把它原有的功能尽可能的恢复，这就是法律后果的一个状态了。草场不合理利用的方式也有不少，发菜90年代就已经全部挖完了，方式是用一个大耙子挖，微生物植被表面全部给破环了，内蒙有个防沙治沙的办法，研究人员从沙化的生物里面，生物层非常浅能够固沙，它能通过沙的特质提炼在汁里面，这个汁进行某种调和。

他那个技术还打算申报国家技术奖，我想说的是：这种破坏性的方式的话基本上把表皮都破坏掉了。你们没去看肯定不知道。水法的实施我们还是再讲一下。我们这个水是限制生产生活的自然资源，我们也是想把这个水用好，那么怎么样才能把这个水用好呢？基本上政策是这样的，主要涉及两个优先权：一个是地区上的优先权，另一个是行业上的优先权。因为这个工业能保证效益最大化。在这两个领域里面水总有限的，那么在其他地区没有水，该怎么办呢？其他的额外的渠道进行补偿就会比较好，在这我们看到了优先权的设计，但是没有看到在一定的领域里面进行协调，进行资源分享，这个不光是环保问题了还是水资源的充分利用问题，我们也要看到农业享用的资源水量也是一年比一年少，这样就存在矛盾。我们知道水法的设定里面如果涉及优先权，应该首先考虑生活，因为生活是要首先优先的。特别是在一些贫困地区，他们一年的劳作最终的收获也就是满足生活而已。他们没有积蓄。因此我们说如果把水留给城市用，城市能够最大化的创造价值那么就可以从工业领域应该留农业推广所必须的水。好了，我们讲地表水与地下水没有联合，地表水基本上是地面渠道里面的水，是可以被人们管制的，但是地下水就没有这种特征了。水法也根据地下水的这种特征制定了规定，家庭生活使用需用的少量地下水是不需要收取水费的。这个而且不好计量，我能告诉你我用了多少度电，可是不知道用了多少度的水。另外还要看水的丰富程度，如果这个地方的水不够丰富的话那么水的流量是不一样的。水本身就是这样，这是水的特征。那么关于人工控水系统，为了充分使用水资源认为的进行调整的话这个工程量是非常大的，我们该怎么做，是否应该做，那么从现行的法律来看，这是我们对于环境问题所能够采取的后续的措施。很多人说，我们这个地区水比较充分，如果能够引进国际上先进的控水系统的话就能够对水的使用更加充分了。另外的问题是地下水没有跟地表水相结合起来，在更多的用水区域，如果能够收取一定的水费来补偿我们的损失。在2003年的时候我们就说江河管理方面，在地表水跟地下水统一核算价格。两年过去了，我们也没有时间去回顾一下情况进行的怎么样了，如果以后有机会的话可以再去关注这件事，这是一个方面。

下面对于《草原法》不重点讲了，《草原法》的出台从目前来看，对于我们的环保治沙化有一定的效果。对于这方面的建设国家的建设资金也是倾斜给林业系统的治理的。治理的大多都是沙化问题，那么怎么去定义沙化问题而且如何治理沙化问题，以及林业部门所制定的沙化管理和实行的治理面积是非常非常大的。那么我们有没有一个技术性的评价，究竟什么是沙化问题？究竟沙化的程度该怎么去认定呢？沙化土地是国家的，要治理沙化土地首先要考虑资金，环境问题的可行性。该怎么去治理，这个土地如果已经是沙化土地，而且没法恢复了，那就没有办法了，只能让它成为沙漠。当然如果这个沙化土地还能够治理，通过治理还能够恢复，那么这样的土地才是纳入沙化土地范畴内的沙化土地。可是从目前来讲，我们还没有看到这样的技术性资料和规格，很遗憾！这是关于这方面的，第二个呢是关于六大工程问题。天然林保护问题，防护林问题，长江流域的沙土问题，自然保护区问题，退耕还林问题，北方地区的土质问题等六个问题。那么这样的工作我们开展的效率性公正性怎么样呢？以及自然界的协调性如何呢？我们需要采取更加合理公正的措施。现在林业部门正在进行这方面的规定，我们可以予以关注，是关于林业调整的各方面利益的调整问题。同时林业部门也有很多条例是关于农业林业草原等方面的保护性措施。下面我们要关注这个工作的协调性开展的情况。

6.农村土地保护问题

下面我们主要介绍一下农村土地的保护问题，前面我们也提到这个问题。对于农村土地承包问题，就是在土地承包过程中间，承包人对土地保护要承担责任，同时，我认为也是比较重要的就是，这种保护责任是需要监督的，技术性的监督是必要的，通过技术来测量这里的土地质量问题，是否得到了有效合理的保护。因此这些问题都值得我们去思考和研究。关于综合性问题。坦然地说，农业的土地联盟，以资源的可持续性存在为指标。我们的这样一个技术性的指标是非常好的，如果真的能够有这样的指标，我们需要制定这样的指标。从草畜这一块来讲，那我们去保持草畜平衡，需要我们去估算草的产出量，然后去设置相对应的畜的配置，如果你的畜产量超过你的草的产出量，那就是一个限制性的因素。另外我们还可以通过土质监测，其他国家也有这样的土质监测，通过植被覆盖率，来看你的牧区，每五年都过来监测一下你的植被覆盖率，植被成长的结构等，像这样的标准都能够说明我这个生态环境是处于一个什么样的生产力的状况，同时是否处于生态的一个健康的状态，这是需要讲明的。

当然这里有一个很大的问题，就是说与我们追求经济增长有不可推卸的责任，如果没有把环境保护作为区域行政的一个目标，我们所说的环保就还是只是一个装饰，也不可能真正纳入社会经济生活和经济发展中的一个非常重要的部分。这是一个方面。

接下来第二个问题是一个战略性的问题，即资源协调的一个偏差，你看现在各个部门都是自己独立财产，那么生态这边的不协调是非常典型的看出来了。我们说草地的问题，其实它的资源就是我们的生态问题，没有质量，那他们的生态肯定是退化的，所以从生态因子的相互关联来看，我们的管理应该从计划上，应该从协调上更进一步。计划决策规划的时候，应当考虑到生态因子的关系，要多部门的进行协调，这是我们要提倡的一个。

第三个问题是与民生民权相关联的权益保护。就是说你实行与民生民权相关的限制性措施的时候，要关注民生民权等权利保护的问题。举两个非常重要的政策的实施，现在生态的退化，已经没法适合人居住了，像民勤下游这样的话，整个村庄都给沙子包围了，你还怎么住？所以，这个时候已经是没有办法了。还有一个是主动性经营，主动性经营是比如说尽可能地把牧民给迁出来，很多地区都要把牧民给迁出来，我们去阿拉善的时候，那里就是这样的。阿拉善的贺兰山地区，有些地方是全部迁出来，当然这些地方要有配套的自然保护区，自然保护区要严格保护。这样人迁出来以后，有时候会引起某些生活资料的短缺。在内蒙的时候我们也看到了，这里我们看到对生态的警觉性已经出来了，要进行休养生息了，那么这时农民的土地怎么安置呢，但如果他享有土地权的话，你禁止他的使用，禁止他的权利，你是应该有补偿的，或者有相应的补偿性措施的，这是我们现在都在关注的问题。如果你一下子就把农民迁出去了，禁止这样，禁止那样，而没有任何替代性的实质性的措施，比如农民看着自己的经济林一下就变成生态林了，农民自己种的突然就不能够用了，农民一下子没有了收入来源。这样一个政策就把资源产品的性质都给转变了，这其实是另一种形态上的征收。所以我们说像这样的政策，要使你的权益得到保护，这是一个很大的问题，但不管是生态移民还是别的什么，它都跟政府所提倡（我们不说鼓吹）的东西有关。我们说产业性的转型，强制性的对土地进行迁移的时候，弱势群体的权益保护问题，确实值得我们思考。

再有就是政策角度政府角度的行为，现在我们的自然资源的所有权是国家的，政府不同程度的都充当的是代理人的角色。这样就可以处置经营权、使用权，那么在这个处置的过程中间，你是服务于我们的人民还是服务于税收经济这些目的，你的服务对象本位是什么？这样的例子也是非常多的。随着区域经济发展的走向，政府的税收走向，大部分都是面向企业而定的，而对农民或者说资源的利益者或者是相关者的却没有足够的重视，他们的损失就比较大。举一个例子，比如说桂林的旅游，桂林股份旅游，你要是游漓江的话，你大概只能坐桂林股份有限公司的船，早上是九点钟，或者更早八点钟，下午才能回来，一拖就是20艘船，而且给了这个公司漓江上旅游的垄断性经营，垄断性的风景航行权，任何即便是水乡边上的人，如果下江并且被发现是以旅游为目的的，就会被一次性罚款2万。2万是什么概念，那些农民全家两年到三年的收入。他就是用这样的一种政策把风景权完全地给了一个人，给了一个主体，这个主体政府是向他收税的。当然这种集约经营，我们说这是好的，但是对于生长在漓江边上的人来说，并没有享受到风景权带给他的利益，他的方式被限制了，而且对于游客来说也是一种限制，我为什么非要选择你这种一次就是二十艘船的这种现代化的旅游，我脑中所应有的那种二十年代所有水乡的山水山色哪里去了呢？你是不可能再享受到了，你不可能再享受到“一叶扁舟”这样的景色了。所以我们说政府的角色在这里是非常值得质疑的。所以我们说法律在这里是非常软弱的，而政策则是比较强的。

再一个问题就是农牧技术推广服务宣传很落后的问题，刚才我已经提到了。

最后一点，综合性的一点。你们底下去看实施的话，政策就大于法律，政策就永远大于法律。我们看到法律是这样子的，但是如果有一个政策规定，有一个特别条例规定颁布以后，法里面的东西基本上就被这个政策所破坏掉了。

二、我国草原保护的相关法律法规

好了第二部分我就不准备多讲，这是我给本科生讲的基础知识的课，就是我们草地利用基本法，草地法大概都有哪些规定，草原的属性是什么，我们国家草地草原的资源状况，包括空间分布及总体资源特征，利用现状等等。还有草原的立法，这对我们国家是非常有针对性的。我们印象最深的是内蒙古，内蒙古三分之二的地方是草地。还有草原法的修订，以及目前所出现的一些问题，然后从管理体制，权属制度，从使用权承包，承包怎么制订，内容是什么，权利义务是什么，草原的绿化，还有草原的建设，草原的利用，草原的保护-----其实我们说单纯从草原来说保护，利用本身就是一个保护过程，这是一个非常重要的地方。现在我们通常所说的保护都是比较狭隘的保护。

三、建设性建议

好了第三个部分是建设建议。刚才我们所说的案例是体现一些问题的，是关于草地的一些问题，需要我们用所学的法理法律知识去分析。还需要说一下的是我们怎样来提出类似的建议，不是漫无目的的提，这是有套路，有路线的。大家都有写论文或是这样那样的经验，但下面我们还是来说一下。通常你要确定主题和目标，研究区域啊研究目标，这对大家以后写论文也是有好处的，再一个就是要掌握这方面立法政策方面的知识，（必须要有基础知识，要不然你没法判断），然后去调查研究，去实地调查研究，这就是我们说用实证的研究方法，我们法律本身就是一个意见性的，你不去关注是不够的，第二个是环境法的地域性也很强，这两点要求我们进行实地资料的调查研究发现问题。再下一点就是要分析现行立法中合理的和不合理的因素，就是你同时要分析他合理和不合理的因素。这里涉及一个建模的问题，怎么去合理地建模，怎样才是合理的？这里合理性建模能给你提供帮助的，一个是法理上最基本的概念理念，我们最基础的知识储备，第二个是国际法上通行的规则和原则，这个能够帮助大家去理解国内法实施的规则和原则，第三个就是外国法实施的经验，外国法立法的经验我们能够找到类似条件下解决办法，这是非常又说服力的。然后下一点就是调查政策在所调查地区的实施情况，然后去提出对策和建议。提出对策和建议，进行合理性分析，如果在实施中如果不是这种情况该怎么办，这是合理的一面。关于不合理性的一面，不合理的方面实际上也有适应性和不适应性的区别，比如说法规之间互相矛盾，但是他总有一方面是比较好的，这是合理性和不合理性，我们说我们在提一个建议的时候，大概我们脑子里要有这样一个模式，不是漫天地就来提建议，如果这个课题不是要做系统研究的话，那还可以用已有的知识去判断，那是另外一回事了，如果是一个课题或是研究计划的话。我们要把问题看得比较透彻，同时分析得比较透彻，虽然有一些是理论难题。再一个就是要加强监督，保护的监督，建立跨部门协调的机制，还有资源管理的行政界限，要搞清楚所有权管理的行政界限。还有就是强化村集体，现在村集体所有很大程度上就是国有，如果你不去管，就不行。有些资源比较有限的地方，比如说浙江.

宏观的对策来看，是不是我们的立法和法律遵守之间的差距能够缩短，如果按照草原基本法的规定，我们前面提到了很多问题，对于一些问题，事实上我们法律上已经给出了一些比较好的要求，可能不是特别具体，追究责任性也不强，遵守就比较弱，这肯定是存在立法本身和遵守之间的差距，我如何去缩小这样的差距这是一个问题，第二个问题是政策颁布以后法律实施的阻隔问题。法律颁布实施以后，又给相关的政策给盖住了。第三个是自治理念更新的问题，我曾经参加过一个活动，这个活动就是想通过推行综合灌溉系统的方式，来防治土地的退化，这样就是一个综合性的理念。还有就是制度方面的更新，以前我们一直强调。再有就是我们要借鉴一些国外法。这里就不多说了，比如说澳大利亚在上个世纪30年代跟我们现在的这个状况是差不多的，但在70、80年代基本上是治理好了，这里面有很多的经验值得我们去学习。

我们就说这么多，下面是一个阿拉善环境整治项目的演示，需要说明的是，它的确是针对草场的退化，让农牧民更知道怎样建设发展畜牧业，在对草场利用的同时，减低人对草场发展的压力，使草场也能够得到一些休息，那么这个环境整治包括很多，包括草场的移植，草种的更新，畜牧技术的改进，同时进行环保教育，社区管理，像我们刚才讲的一些方面也在这个项目中都有体现，是对我的这次讲演的一个非常生动和有效的案例，希望大家把这个项目作为一个案例来研究。阿拉善是内蒙的一个地区，也是一个干旱的地区。我今天讲演的题目是关于草地的，但是我今天讲的问题针对干旱化的。想给大家澄清的是，我们的草地不光分布在西北，我们北方有大的草地，西南方雨水非常丰富的地方也有很多草地，比如四川云南就有很多草地。比如云南草地的建设兼顾着生态，兼顾着发展，因为今天时间非常有限，希望以后有时间的话，还能再跟大家一起进行交流。

四、阿拉善草原整治项目介绍

下面我们就看一下这个项目的影音：

土地总面积27万平方公里，其中57%为沙漠戈壁，40%为草场，但草场的99%已经退化，3%为森林，0.1%为灌溉盆地，近年来，由于极度干旱，人口增长，以及长期过度放牧，水土和草场得不到合理利用，导致了阿拉善盟生态环境的

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