【摘要】阿马蒂亚·森发展理论认为，公民实质自由是人类发展的目的和手段。能够得到切实保障的经济、社会、文化和政治等基本人权就是公民所享有的实质自由。影响环境法实施的因素包括执法主体的执法意愿、环境立法质量、人类发展水平、公民的守法精神和公民的环境意识等，其中，人类发展水平是核心要素。法治的真谛在人权，人类发展的真谛亦在人权。人权保障水平的不断提升过程，也是公民环境意识、环境保护能力不断提升的过程。环境问题之有效应对、环境法律之顺畅运行，需要我们认真对待人权。
【关键词】阿马蒂亚·森，实质自由，人类发展，环境法实施，人权
环境保护，并非仅仅意味着需要的限制、义务的设定，公民权利才是进行环境保护的根本目的，同时也是环境保护的重要手段。在环境法学界，环境权已成为研究热点。在环境诉讼中，公民人身权、财产权等则是“常用工具”。但是，对于公民经济、社会、文化和政治权利等基本人权之于环境法的意义，至今尚未引起环境法学界的关注。著名诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森于1999年提出了“以自由看待发展”( Development AsFreedom）的发展理论。受该理论启发，笔者认为，在我国环境法律陷入实施困境的背景下，研究公民经济、社会、文化和政治等基本人权与环境法之关系，对于解决我国环境法实施难题具有重要意义。
一、阿马蒂亚·森以自由看待发展的理论及其启示
（一）阿马蒂亚·森以自由看待发展理论的要旨
在阿马蒂亚·森提出的以自由看待发展的发展观中，有一个核心概念和两个基本命题。实质自由是该发展观的核心概念。所谓实质自由，是指公民享受他们所珍视—而且有理由珍视的生活的可行能力。[1]“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。”“实质自由包括免受困苦—诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类—基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由。”[2]简言之，实质自由就是公民能够过上自己理想生活的能力，它包括一定的物质财富、工作机会、一定的社会保障条件、接受教育的权利以及决定政府行为的政治权利等。理想社会，应当是一个人人都可以过上理想生活的社会。由于价值多元，政府并不能直接帮助每一个公民实现其人生理想，但它可以为每一个公民实现其理想人生提供必要的基础条件，而这个基础条件，就是阿马蒂亚·森所关注的实质自由，特别是一些基本的实质自由。
阿马蒂亚·森发展观中的两个基本命题是：[3](1)实质自由是发展的首要目的。该命题使阿马蒂亚·森的发展观与一些传统的发展观区别开来。传统的发展观大多聚焦于国民生产总值的提高、社会的现代化或工业化、个人收入的增长、技术进步等人类发展的手段，而不是目的。而以自由看待发展的发展观，直接将人置于发展的中心，将注意力直接集中于公民实现其理想人生的可行能力—实质自由。可见，该发展观与以人为本的科学发展观是一致的，对我国和谐社会之构建具有重要指导意义。(2）实质自由是发展的主要手段。在这一命题中，阿马蒂亚·森强调了公民的实质自由在人类发展中的工具性作用。如果有适当的社会机会，个人可以成为有效地决定自己命运并且互相帮助，他们不应被首先看成是精心设计的发展计划的利益的被动接受者，自由、自立的主体才是发展的主要动力。[4]他认为，实质自由至少包括以下五种工具性自由：政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障，而且，这些不同类型的实质性自由可以相互补充、相互促进。政治自由是指人们拥有的确定应该由什么人执政而且按什么原则来执政的机会，也包括监督并批评当局、拥有政治表达与出版言论不受审查的自由、能够选择不同政党的自由等等的可能性；经济条件是指个人分别享有的为了消费、生产、交换的目的而运用其经济资源的机会；社会机会，指的是在社会教育、医疗保健及其他方面所实行的安排，它们影响个人赖以享受更好的生活的实质自由；透明性保证，涉及的是满足人们公开性的需要：在保证信息公开和明晰的条件下自由地交易；防护性保障，是指当公民遭受天灾人祸或其他突发性困难时，社会对其进行经济救助或其他形式的援助的社会。[5]
阿马蒂亚·森发展理论已“对发展的理论与实践产生了革命性影响”（前联合国秘书长安南语），并为世界各国，特别是第三世界国家，描绘了一幅达致理想社会的清晰蓝图。
（二）阿马蒂亚·森以自由看待发展理论的启示
环境问题，是一个发展问题。在发展过程中产生并仍在恶化的环境问题，仍需要在发展中予以解决。显然，实质自由不仅是人类发展的重要工具，也是解决环境问题的重要手段。但是，在法学视野中，公民的实质自由是什么呢？
细细体察公民实质自由的内容，我们发现，公民的实质自由其实质就是能够得到国家切实保障的公民各项基本人权，包括公民和政治权利、公民的经济、社会以及文化权利等。《经济、社会和文化权利国际公约》第1t条第1款规定了公民有获得适当生活水准（包括足够的食物、衣着和住房等）的权利；该条第2款对公民免于饥饿的基本权利作了特别强调；第6、7条规定了公民的工作权及与工作权相关的基本权利；第8条规定了公民的社会保障权；第12条规定了公民应当享有的医疗保健权利；第13条规定了公民的受教育权；第15条规定了公民的文化权利。《公民和政治权利国际公约》则对公民的生命权、人身权、获得公正审判的权利、宗教信仰自由、知情权、参与权、表达权、监督权、自决权等作出明确规定。当公民所享有这些基本权利在现实生活中得以实现时，这些基本权利就成为公民享有的实质自由—过有理由珍视的生活的可行能力。能够得到切实保障的各项基本人权就是公民所享有的实质自由。
通过上述关于公民实质自由的分析，我们可以从法学视角解读阿马蒂亚·森的发展观：切实提高公民各项基本人权的保障水平，是人类发展的目的和手段。由此看来，不啻法治的真谛是人权，[6]人类发展的真谛也在于人权。
在公民的各项基本人权中，人身权、财产权乃至环境权都已成为人类保护环境的重要工具，并且构成了环境法的权利基础。对于其它经济、社会、文化与政治权利，我们至少已经从阿马蒂亚·森的发展理论中，看到了这些基本权利之于环境保护的意义—它们同样是解决环境问题的重要工具。但是，它们之于环境保护的法律对策—环境法又有何种关联？笔者认为，公民的经济、社会、文化与政治权利是保证环境法律顺利实施的重要基础之一。以下首先分析影响环境法律实施的若干因素，然后重点对公民经济权利、社会、文化和政治等基本人权保障之于环境法律实施的意义予以分析。
二、影响环境法律实施的若干因素
法律的生命在于实施。法律如果在实践中得不到遵守，无异于一纸空文。环境法也不例外。制定法律是保护环境和公众健康必不可少的基础，但制定法律仅仅是迈开了第一步。下一步也至关重要，那就是守法和执法，即承担法律义务的人和执行法律的人全面遵守并实施保护环境的法律规定。[7]
影响环境法律实施的因素主要包括以下几个方面：(1)执法主体的执法意愿。环境法的顺利实施有一个基本的预设前提：执法主体能够正确、廉洁、勤勉地承担起政府环境管理责任。如果执法主体缺乏真正的执法意愿，环境法律陷入实施困境不可避免。(2)环境立法质量。如果执法主体能够正确、廉洁、勤勉地执法，但环境法律规定欠缺公平性或不具有可操作性，环境法律之间存在冲突与矛盾，环境管理体制设置不科学，环境违反成本低、守法与执法成本高等，则不仅会使公民守法变得困难，而且也直接影响到环境执法的成效。(3）法律环境（人类发展水平）。执法主体为什么会缺乏执法意愿？环境立法为什么会欠缺公平性、科学性？除了执法成本高昂、技术障碍和人类认识能力局限等原因外，还有深层次的社会根源。张文显教授指出，法律环境是指与法律有关的各种环境性因素，它包括生产力的发展水平、民主政治的发展程度、政治文化的发展程度、历史文化传统、社会道德观念、科技发展水平等。这些因素影响法律的存在和发展，影响法律的内容和实效。[8]法律环境内容广泛，它涉及经济增长、政治文明建设、社会发展、技术进步等诸多方面，它包括人类发展的各个领域。易言之，法律环境就是指人类发展的水平与现状。可见，法律系统并不孤立，它的产生、内容以及实施都与全方位的人类发展紧密相连。(4）公民的守法精神。在社会发展滞后、生产力水平不高的情况下，公民守法精神的培育有助于环境法的实施。针对日本近代法难于落实于现实的情况，日本学者川岛武宜认为，要使近代法在现实中取得实效，近代化法意识—公民“守法精神”的存在是不可缺少的。川岛所称的“守法精神”包括两个要素，其一是主体性意识，它包含两层含义：第一，人要认识自己作为人的价值，是有独立价值的存在，是不隶属于任何人的独立存在者；第二，这种意识在社会范围内，同时是“社会性”的存在，大家互相将他人也作为这种主体人来意识并尊重其主体性。[9]其二是“主观自发性”。所谓主观自发性，是指人尊重和遵守某规范只是因为它作为规范来命令这一惟一的理由。[10]在这两个要素中，主体性意识是产生主观自发性的基础和前提条件，而主观自发性，描述了公民的法律信仰所产生的物质力量。有学者将公民守法分为三个层次：自在、自为和自由。[11]在这三个层次中，自在层次，为守法的最低状态。在这一阶段，公民“外化”于法律，法律的制裁与惩罚是保证公民守法的主要力量。一旦有逃避法律制裁之机，获取利益成为行为人的不二选择。自由阶段，为守法的最高状态。此阶段，法律为一种信仰，法律为公民守法的唯一理由。即使不存在外在强制，或者会丧失获取利益的机会，公民也会出于他们对法律的信仰而守法。守法的自为层次，处于自在、自由两个层次之间，为公民守法的中层状态。在这一阶段，公民对于法律的态度游离于“惧怕”与“信仰”之间，具有不稳定性。在失去外在强制或存在巨大利益的诱惑之际，行为人有可能选择违法。公民是否具有“主观自发性”是检验公民守法层次的标尺。(5）公民的环境意识。当法律权威存在瑕疵、法律信仰面临危机时，公民环境意识往往成为环境保护行为发生的决定性因素。环境意识是对环境的忧患意识，对环境污染和生态破坏的察觉，既包括对已有危害的警觉，也包括对潜在可能危害的警觉。当环境意识上升到环境伦理的最高境界时，人们对环境保护产生一种发自内心的使命感和责任感，并义无反顾地积极参与环境保护的活动。[12]
上述关于影响环境法律实施状况的因素分类，只具有相对意义。当我们思考“公民守法精神何以形成”、“公民环境意识何以提升”等问题时，我们发现政府官员正确执法的意愿、法律产生和发展的外部环境—人类发展的层次与文明程度，又成为决定性因素。于是，我们似乎进入一个闭路循环（见图1)，我们开始迷茫：决定环境法律实施状况的根本因素究竟何在？
三、提高人权保障水平是改善我国环境法实施状况的根本途径
环境法学界关于我国环境法律陷入实施困境的原因，可谓仁者见仁，智者见智。许多学者从环境立法层面寻找原因，也有不少学者将之归结为政府失灵或公民环境意识淡薄。本文则试图从一个更为广阔的视角—全方位的人类发展（即法律环境的改善）来论证，提高人权保障水平才是改善我国环境法实施状况的根本途径。
库兹涅茨曲线（EKC)形象描绘了公民经济收入与环境保护之间关系。该理论认为，大多数污染物质的变动趋势与人均国民收入水平的变动趋势间呈现倒U型关系，即在经济发展初期，污染程度随人均收入增长而增加，而在人均收入达到一定水平之后，污染程度则会不断下降。目前，库兹涅茨曲线的客观性已得到了国内外许多实证研究的证实。有学者分析指出，随着收入水平的提高，人们会自发产生对“优美环境”的需求；收入水平越高，这种需求越迫切，于是可以把环境质量看成“奢侈品（Luxury Goods) ”，即高收入下的收入弹性高于低水平下的收入弹性。随着收入水平提高，人们会主动采取环境友好的措施或者从个人消费的角度自发做出有益环境的选择。[13]上述分析是有说服力的，显然，我们不可能浪漫地要求一个饥肠辘辘、朝不保夕的人为了后代人观赏大自然的美景而放弃眼前的利益。“对于穷人来说，大象是一堆肉，鲸鱼是一只油桶，雨林是射杀猴子和用火清除丛林后种植木薯的地方。”[14]‘穷人更关心他们今天能从自然资源中得到什么，而不是为了明天而保护自然资源。”[15]关于经济贫困对环境法实施的消极影响，在国际社会也已形成共识。许多重要的国际性环境宣言均反复重申：消除贫困是实现可持续发展的重要前提条件。2002年可持续发展世界首脑会议认为：“消除贫困是当今世界面临的最重大的全球性挑战，是可持续发展，尤其是发展中国家可持续发展必不可少的条件。”[16]《里约环境与发展宣言》原则5则指出：“所有国家和所有人都应在根除贫穷这一基本任务上进行合作，这是实现可持续发展的一项不可少的条件。”
改革开放以来，我国经济发展迅速，但经济发展成果的分配存在严重结构性问题。通过对我国第五次人口普查的数据分析，清华大学李强教授指出，我国的基本社会结构“可以说是（倒）丁字形的，即64.7％的人处在非常低的分值位置上，与其他群体形成了鲜明的分界，其他群体则像一个立柱，显示了巨大的差异性。”“丁字型社会结构反映的是中国城乡分野的现实：构成丁字型结构一横的，是巨大的农村社会阶层；而构成丁字型结构一竖的，则更多地是城市的社会阶层。”[17]李教授认为“丁字型结构”反映了社会处于“结构紧张”之状态，并且，“几乎所有的社会问题，如秩序问题、治安问题、贫困问题、艾滋病问题、卖淫问题等等，都可以从丁字型结构和结构紧张上得到解释。”作为一种社会问题，环境问题也不例外。熊易寒博士关于乡村污染企业与村民之间复杂关系的描述具有一定的普遍性，而且形象说明了公民经济权利对环境法律实施的影响。尽管乡村企业已对环境造成严重污染，但由于企业能为每户村民提供一个就业岗位、免费提供生活用电和农田灌溉用水、对稻田的减产损失予以补偿，村民与污染企业一直相安无事。当政府对重污染乡村企业地毯式清理时，“村民显得比工厂还要焦虑不安，村长甚至打算组织联名上访来保护这家‘造福一方’的企业。受害者成了治污行动的抵制者。”[18]而当企业与村民之间的“补偿、就业”等关系破裂时，污染企业与村民又处于污染与索赔的激烈抗争之中。熊博士指出，无论是激烈冲突还是鱼水情深，“其背后的行动逻辑其实是一致的：经济利益是首要的考量，而环境不过是拿来‘说事’的幌子，归结到一个字，就是穷。可以想见，倘若乡村社会的收入水平、生活质量得不到大幅度的提高，村民就不大可能真正成为环境保护的支撑性力量。”[19]在这一个具有普遍意义的典型事例中，各种污染防治法律规定事实上已被村民与污染企业“架空”，这并不是因为村民不需要田园牧歌式的环境，而是因为他们有着更为急迫的需要。只要不直接危及生命，他们更为关切的是污染企业给予的就业机会与经济补偿。
库兹涅茨曲线仅仅反映出经济发展以及公民经济权利保障与环境改善之间的相互关系，而不能反映其社会其他方面发展与环境保护之间在内在关联性，因而具有一定的片面性。公民的社会、文化权利等，对公民环境意识的形成与环境保护能力的提高，也有重要贡献。公民的社会权利包括养老保障、与社会医疗保障等权利。公民的文化权利包括受教育权、参加文化生活的权利等。公民社会与文化权利的匮乏，一方面与收入水平低下一起深刻影响着人们对“美好环境”的需要弹性；另一方面，也严重抑制着环境意识、自发环境保护行为的发生。
“制订国家关于可持续发展、地方与社区发展的各种方案，……，这些方案应反映他们的优先关注事项，并使他们能够获得更多生产资源、公共服务和机构，特别是土地、水、就业机会、信贷、教育和健康等。”[20]“教育对促进可持续发展极为重要。因此，必须动员必要的资源，……，实现《千年宣言》中普及初级教育的目标；使所有儿童，尤其是农村地区儿童和贫穷儿童，特别是女童，都有机会入学并完成初级教育。”[21]2002年约翰内斯堡可持续发展宣言及其实施计划不仅认识到消除贫困是实现可持续发展的重要前提，同时也认识到社会权利和文化权利在环境保护中的重要作用。
与各项实质自由相互补充、相互促进一样，所有人权都是普遍、不可侵害、相互依存并且相互联系的。[22]因此，公民权利和政治权利对于环境保护以及环境法律实施的意义也不容忽视。《我们共同的未来》认为，“保证公民有效地参与决策的政治体系”是可持续发展的首项基本要求。[23]2002年可持续世界首脑会议认为，“各国内部和国际层面的良政是可持续发展不可缺少的”。[24]要培育公民的守法精神，增强公民的主体性意识和法律意识，解决政府失灵，保障公民的政治权利是一个重要途径。
影响环境法律实施若干因素之间的关系错综复杂，要区分两种不同性质的关系。一种是补充或影响的关系，例如，环境立法质量不佳时，但公民强烈的法律信仰和守法精神仍然会推动环境法的实施；公民的守法精神欠缺，但公民较高层次的环境意识也会有助于环境法的实施，较高层次的公民环境意识水平在一定程度上也会弥补环境立法质量上的欠缺，执法主体正确、廉洁和勤勉地执法则对公民守法精神的培育会产生积极影响。[25]另一种关系主要体现为决定与被决定的关系。例如，良好的法律环境不仅对执法主体的执法意愿、环境立法质量的提高有重要的决定性作用，而且对公民守法精神、公民环境意识也有重要的塑造作用。在影响环境法律实施的诸多要素中，人类发展水平（即法律环境）在这一体系中处于核心地位（见图2)，制约与决定着其他因素。从人类发展水平的基础性作用来看，人类发展水平是决定着环境法的实施状况的核心要素。法治的真谛在人权，人类发展的真谛也在人权。人权之于人类发展的重要意义，决定了人权保障改善我国环境法实施状况中的作用与地位。切实提高人权保障水平是解决我国环境法实施困境的根本途径。
四、结语
“有法不依、执法不严”已成为当今我国环境法制面临的最主要问题。我国环境法制面临的实施困境，从表面上看，与两方面的动力不足有关：其一，普通公民的动力不足。普通公民动力不足，一方面与公民的环境意识薄弱和对“优美环境”的需求不迫切有关，另一方面也与公民缺乏相关的环境知情权和环境决策参与权有关。其二，地方政府的动力不足，地方政府缺乏真正的执法意愿。各级政府在以任命为主要形式的干部选拔制度背景下，其最大的利益驱动就是尽可能地满足上级政府下达的各项政绩考核指标，而不是为地方提供公共服务。而在两种动力不足的背后，显示出我国社会发展的落后和非均衡性，显示出扩展与切实保障公民经济、社会、文化和政治权利等基本人权的迫切性。
人权保障水平的不断提升过程，也是公民环境意识、社会环境保护能力不断提升的过程。公民经济、社会、文化和政治等基本人权是公民环境保护能力和责任的基础，这一点已在各种国际环境宣言中得到反复重申。公民经济、社会、文化和政治等基本权利的“虚弱”，只能使自上而下的环境保护流于形式。当我们要给公民施加各种责任与义务时，必须充分关注公民所享有的自由与权利。阿马蒂亚·森指出，“责任以自由为条件。没有实质自由和可行能力去做某一件事，一个人就不能为做那件事负责。但是，实际上有实质自由与可行能力去做某一件事，也就向一个人施加了义务去考虑是否做那件事，而这就确实涉及个人责任。在这个意义上，自由对责任既是必要的，也是充分的。”[26]阿马蒂亚·森的深刻洞见，清晰地指明了自由、权利与责任之间的关系。在推进环境保护的过程中，这种关系依然成立。我国自上而下发动的环境保护运动，需要广泛而且坚实的社会基础。环境问题之有效应对、环境法律之顺畅运行，需要我们有一个更为广阔的视野，需要我们认真对待人权。
【注释】
[1]参见[印阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版，第13页。
[2]前注[1]，[印] 阿马蒂亚·森书，第62、30页。
[3]参见前注[1]，[印]阿马蒂亚·森书，第7页。
[4]参见前注[1]，[印]阿马蒂亚·森书，第8、2页。
[5]参见前注[1]，[印]阿马蒂亚·森书，第31、32页。
[6]参见徐显明：《法治的真谛是人权—一种人权史的解释》，载《学习与探索》2001年第4期。
[7]参见美国国家环境保护局编：《环境执法原理》，王曦等译，民主与建设出版社1999年版，第3页。
[8]参见张文显：《法理学》，法律出版社1997年版，第359页。
[9]参见[日]川岛武宜：《现代化与法》，申政武等译，中国政法大学出版社2004版，第52页。
[10]参见前注[9]，[日]川岛武宜书，第97页。
[11]参见曹刚：《法律的道德批判》，江西人民出版社2001年版，第173页。
[12]参见陈清硕等：《环境意识的发生机制和培养》，载《环境教育》1996年第4期。
[13]参见胡聃等：《经济发展对环境质量的影响—环境库兹涅茨曲线国内外研究进展》，载《生态学报》2004年第6期。
[14][美]彼得·休伯：《硬绿—从环境主义者手中拯救环境》，戴星翼等译，上海译文出版社2002版，第191页。
[15]世界银行：《1992年世界发展报告一发展与环境》，中国财政经济出版社1992版，第62页。
[16]《可持续发展世界首脑会议实施计划》第7条。
[17]李强：《“丁字型”社会结构与“结构紧张”》，载《社会学研究》2005年第2期。
[18]熊易寒：《市场“脱嵌”与环境冲突》，载《读书》2007年第9期。
[19]前注[18]，熊易寒文。
[20]《可持续发展世界首脑会议实施计划》第7条（C)款。
[21]《可持续发展世界首脑会议实施计划》第116条。
[22]《维也纳宣言和行动纲领》第6条。
[23]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，王之佳等译，吉林人民出版社1997年版，第80页。
[24]《可持续发展世界首脑会议实施计划》第4条。
[25]详见影响环境法实施若干因素相互关系结构图。影响环境法实施因素的相互关系错综复杂，该图未必能反映各种关系之全貌，但仍可起到帮助读者理解的作用。
[26]前注[1]，[印] 阿马蒂亚·森书，第285页。
