论区域环境法治中的权力结构

On The Power Structure in the Rule of Regional Environmental Law

肖 爱 

（吉首大学 法学院，湖南 吉首 416000）

内容提要：区域环境法治问题实质主要是权力运行的行政辖区限制引发的权力空间疆界问题在环保领域的体现。区域环境法治需要优化区域权力结构，强化地方人大在区域环境法治中的决策权和监督权；摆脱司法“地方化”，将司法最终原则确立为区域环境法治基本原则；强化社会自组织化建设，确立环境公益诉讼制度。

关键词：区域环境法治；权力结构；司法最终原则

“区域环境法治”是指基于环境的区域性，为克服行政区划和经济区划等人为分割环境产生的不利影响而进行的环境法治。[1]区域环境法治问题实质主要是权力运行的行政辖区限制引发的权力空间疆界问题在环保领域的体现。从某种程度上说，行政权力本身就是区域环境法治问题的核心原因之一。推进区域环境法治，有必要理解其中的权力结构，并使其更加合理化。

一、区域环境法治权力结构问题分析

“权力结构是指权力的组织体系、权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。”“只有将制约权力问题转化为一个权力的结构问题，对权力的制约才是可能的”，“决定权力主体行为的主要力量是权力结构本身”。[2]权力结构合理才可能使公民能平等地进入权力体系，并防止权力私有化，防止不同权力互相侵犯，也才可能合理分配社会资源、解决社会纠纷。

国家权力包括立法权、行政权和司法权（本文中指审判权意义上的司法权）。应该使这些权力彼此依存而互相牵制不至于某种权力获得绝对地位，如：使立法权必须通过行政权与司法权的运行才能具体作用于社会；而没有立法，行政权和司法权就不得运行；只有司法权才能对一切权利和权力运行的合宪性与合法性做出最终判断。

区域环境问题既是本行政区域内的事务，又涉及相邻行政区，并且其处理也可能会影响到中央权力和目标的实现。从立法权来看，宪法和法律并没有对相邻行政区横向府际立法关系作出规定，各行政区地方立法主体都有权对本行政辖区内环境事务进行立法，这会产生相邻行政区环境立法差异甚至冲突，如2007年实施的《重庆市环境保护条例》在全国首次明确规定了“倍罚制”和“日罚制”，可是，湖南省和贵州省却并没有类似规定，这样，对同一性质和程度的违法排污行为的执法和司法，三省边界的“锰三角”区域会产生差异悬殊的结果。这类情况可能导致各行政辖区环境立法和执法竞相降低环保要求，这不仅仅是行政和司法问题，更是一个立法权区域配置和协调运行的问题。从行政权的角度看，对跨行政区的区域环境问题，并没有由政府联合或共同执法的规定。法律只规定“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定”，但是，缺乏明确的“协商”或“协调”机制。我国司法权在理论上属于国家，因管辖制度的规定，可以根据当事人住所地、诉讼标的物所在地或者法律事实所在地来确定行使司法权的法院，因而，司法权可以跨行政辖区运行，但是跨行政区环境司法受制于地方而举步维艰。区域环境法治离不开社会权力的积极参与，然而社会权力主体难以获取相邻行政区的环境信息，也无法参与其环境影响评价，更不用说参与相邻行政区的环境立法。

二、区域环境法治权力结构失衡的原因

我国环境法治实践存在严重的行政依赖，即存在过于重视行政体系、忽视或轻视其它权力尤其是相对保守和中立的司法权力的现象，“司法介入的严重不足不仅使得司法解决纠纷的基本功能无从发挥，而且使得行政处理与司法处理以及社会处理处于断裂状态，根本无法有效运行”。[3]区域环境法治中这种现象更加明显，其原因主要有：

（一）区域环境法治中地方人大立法权被严重边缘化

我国现行宪政体制实质上是全国人大下的一府两院制，全国人大及其常委会的立法是行政立法和地方立法的依据，但是地方法规不得与行政法规相冲突，即地方人大及其常委会的立法权服从于国务院的行政立法权。人大并没有上下级隶属关系，但是，国务院与地方政府却具有刚性的上下级隶属关系，地方政府更容易获得对地方人大的实质影响，加上地方人大人、财、物事实上受制于政府，致使地方人大成为地方政府“履行法律手续”的工具，出现“政府领导人大，而不是人大领导政府”的局面，[4]这种状况导致地方人大在区域环境法治中缺位或被严重边缘化。

我国并没有明确赋权地方人大和地方政府对区域环境问题行使立法权，《环境保护法》第15条的规定显然是针对区域环境保护具体问题的行政管理工作，并非就跨行政区的环境保护授权地方政府或其法制办或相关部门制定普遍性规范文件。然而，实践中，地方政府却通过其法制办或其它部门联席会议等方式制定了诸如《东北三省政府立法协作框架协议》、《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》、《珠江三角洲环境保护规划纲要（2000-2020）》等诸多规范性文件。学者实证研究发现，区域内各政府为了短期经济发展和社会“稳定”等政绩目标会有意无意达成“共谋”，以表象的经济争议的暂时解决掩盖了生态环境问题本身。^[5]造成这种结果的一个重要原因就是地方权力机关被边缘化，至今未见相邻辖区的地方人大就区域环境问题进行协作调研、立法和执法监督的报道，也没有地方人大对上述政府间的规范性文件进行审查、纠正的实例，当前区域环境法治实践中这种倚重地方政府或其部门的方式，“进一步边缘化享有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会的立法职能”[6]。

（二）区域环境司法权力深受行政权力制约

我国司法管辖区与地方行政区相一致，法院人、财、物又都依附、受制于地方，而且“法院院长无论在党内的地位还是行政级别都低于同级政府首长”[7]。因此，实际上，司法权也受制于行政辖区划分，司法权被条块分割，消解了国家统一司法，与地方政府短期政绩和GDP追求可能产生冲突的环境司法难以开展。在区域环境法治领域中还要面对相邻行政区的竞争，这种竞争就很容易导致各行政区都将污染集中到行政边界区域，以使本辖区导致的环境损害的不利后果转移到相邻行政区。这样，区域环境司法从立案、审判到判决的执行都难以排除相关行政区行政权的强力影响，难以“胳膊往外拐”依法判处本行政辖区内的污染企业承担责任，依法判处相邻行政区致害企业承担责任的判决则常常难以执行。皖浙边界水污染案判决无法得到执行，最后还得依赖上级政府或中央环保行政主管部门才使纠纷得到暂时解决，[8]这绝不是个别现象。因为行政权力幽灵般深入的影响，法院也明哲保身，自甘成为地方政府的“配角”，偏离其追求公平正义的立场。过度依赖行政，将法律问题政治化、神秘化，正是区域环境法治不彰的最根本原因。

（三）社会权力缺乏有效影响国家权力的途径

因为对受制于地方政府的司法的失望，或者缺乏启动司法的便利渠道，而且因为难以及时获得或根本无法获得充分的环境信息，人们“理性计算”后往往选择“信访”，出于对本地方政府的不信任而往往“越级上访”，甚至不得已而孤注一掷把事情“闹大”，引起地方政府甚至中央政府的担忧，逼求问题的解决。跨界区域环境纠纷大多是这样进入到人们的视野。因为地方政府过分依赖行政威权使地方人大难以真正行使监督地方政府的权力、使司法边缘化、过度运用信访制度，从而将社会权力汇聚到行政权力运行轨道，但是因为行政权力自身的局限性，往往使民愤积聚、扩大，实际上将其引向上级政府甚至最高行政机关。在处理纠纷时，地方政府往往宁愿将所有直接利益相关者化整为零，然后相邻行政区政府之间、政府与肇事企业之间协调、协商作出方案，安抚民心，息事宁人。在政府行政权力和政治动员的影响下，社会权力放弃或丧失了监督肇事企业行为和直接与其博弈“讨价还价”的机会，企业与居民无法达到相互理解和让步，甚至行政边界居民与政府尤其是与致污企业所在地政府的怨愤情绪没有得到真正纾解。在“锰三角”污染事件、苏浙边界水污染导致的“沉船断江”事件等区域环境纠纷的处理中，都可以看到这种情形的发生。

总之，笔者认为正是因为过于依赖行政权力级别上的威权解决区域环境问题，导致国务院及其环保行政主管部门穷尽“环保风暴”、“区域限批”、“挂牌督办”等行政措施都长期无法遏制全国环境“总体恶化”的状况。所以，应该优化区域环境法治中的权力结构，以法治方式规范所有权力的运行。

三、区域环境法治权力结构重塑

（一）强化地方人大立法决策权

根据以上分析，可以说，我国区域环境法治问题真正肈因是行政权力，是在区域环境问题解决中对行政权力的过分依赖。强化基层地方人大的决策权，真正实现宪法规定的人民当家作主的权利，让乡镇人大、县人大对区域环境问题能突破行政辖区界限共同或协作行使议决权，制定规范性法律文件，由各行政区人大审议通过使该文件获得法律效力。中国社会科学院李林研究员曾指出我国立法发展趋向：“在纵向方面，立法职权将可能进一步下放到地、县级的人大，……在必要的情况下，将可能赋予乡级人大和某些社会自治组织以有限的自治立法的职权。”[9]强化地方人大在区域环境法治中的决策权，还包括共同或交叉对区域内各行政区环境法律文件的审查，以发现和解决地方立法冲突问题，通过沟通与协作研究和优化本区域的环境规划；以意见书和建议书的方式监督相邻行政区政府与区域环境治理有关的行政行为。当前实践中普遍开展的区域环境行政执法联席会议，其实质仍然是地方政府行政行为，应该对地方人大负责，所以地方人大有权也有责任对其进行监督，防止“共谋”遗害生态环境的现象，同时避免执法联席会议实际上侵蚀地方人大立法权，政府联席会议只能根据法律法规和人大制定的规范性文件联合订立执行性协议并接受地方人大监督。这一权力行使过程中产生的纠纷则通过司法做最终裁判，以保障地方行政权和立法权之间的平衡，保障国家法制统一，而不得让上级行政权力来“盖棺定论”。用司法方式“通过裁决个别纠纷，可以间接协调政府间关系，其方式有不为人注意的重大好处。中央与地方关系难题的治本之策是……建立真正意义上的司法权。”[10]

（二）摆脱司法“地方化”，确立司法最终原则

司法是人类社会走向有序不可缺少的主导性结构。司法必须遵循专业化的严格程序，并且只能通过个案审理的权力运行方式作用于社会（最高法院严格依据宪法和法律进行司法解释的行为除外），而且在司法权内部，不同法院、法庭和法官可以通过审级制度、合议庭制度等产生几乎完全外在于裁判者的监督机制。尽管我国司法的现状不尽如人意，但司法权是唯一可能真正保障国家意志贯彻到地方并能防止越权与腐败的最有效国家权力，所以《宪法》明确规定，法院依法独立行使审判权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。实践中，司法屈从于地方GDP及政绩追求，不仅造成国家法律与社会基层生活脱离，也无疑是当前司法腐败和萎靡的一个重要原因。司法去地方化就是要摆脱目前法院人、财、物受制于地方的局面，真正服务于国家法律，这样才可能对区域环境问题秉公裁判，这也是西方法治先进国家将法院与行政区划错开设置的智慧之处，值得我国借鉴。可以结合国土功能区划和环境状况以及司法现状，突破行政区划在全国设立数个最高法院分院，专司跨行政区的各类案件，尤其是区域环境资源保护方面的案件，这样就可以达到司法去地方化的目的。

区域环境法治要求将司法最终原则作为基本原则之一，即要求法律运行从当前的行政依赖转向以司法逻辑贯穿始终，让司法不仅对私法纠纷有最终的裁判权，而且对所有公权力运行的合宪性与合法性都有终极性裁判权，甚至对政治行为的合法性也同样有最终的裁判权。这样，一方面避免地方政府将区域环境问题泛政治化；另一方面使各相邻地方政府的行为处于有效司法监督之中，避免其将普通环境法律问题延宕为区域群体性政治性事件。需要强调的是，司法最终原则并非要以司法权凌驾于最高立法权，这是违背我国人民代表大会制度这一根本宪政制度的，司法最终原则应该以宪法和基本法律规定为基础。

（三）强化基层社会组织化建设，确立环境公益诉讼制度

在区域环境法治中，面对实力强大的现代企业和公权力机构，被行政区划分离的原子式利益相关者必然难以有何作为，在区域环境事件中也总会发现底层社会为了与企业讨价还价很容易暂时“组织”起来，但是地方政府显然对这些临时性的“组织”过于敏感，对企业的违法排污等行为则过于迟钝。其实正如企业和政府本质上都是公共利益所需要的，群众性组织也一样，但是都具有懈怠和张狂的可能，只有通过法治完善社会组织化机制，企业、社会和政府才可能互相监督和协作，使各自的诉求都能有机会实现。同时，需要完善环境信息公开制度，保障区域内各行政区的环境信息都能为社会主体方便地获取，以最大限度减少信息不对称导致的各种误解或冲突。在区域环境法治中，环境公益诉讼制度具有摆脱地方利益和行政区划束缚的优势，让与该区域环境有关的组织和个人都可以对污染致害者以及不作为或滥作为的行政机关提起诉讼，社会权力得以同国家公权力进行有序博弈与协作，区域环境问题也才可能获得实质性解决。

---