【编者按】

随着我国经济的高速发展，环境纠纷也不断增多，环境案件的影响范围、损害后果都有扩大和加重的趋势。在目前我国的环境纠纷处理中，存在着司法介入少、行政处理不畅、社会处理困难等问题。司法是维护社会公正的最后屏障，司法手段在解决环境纠纷的过程中理应发挥其应有的作用。然而在本文中可以看到，对环境纠纷的司法救济仍存在着管辖制度、诉讼资格以及来自法官和当事人等等多方面的问题，面临着现实的困境。

正如吕忠梅教授所说，理论研究成果应当真正能够为我们的司法实践提供切实的、有效的指导，能够为司法实践的推进真正提供理论上的支持。而“问渠那得清如许，为有源头活水来”，只有掌握了我国目前环境纠纷解决的现实状况，才能找到理论研究的正确方向。在本文中，吕忠梅教授将其通过全国性的调研所取得的成果进行高度概括和总结，提供了大量详实的基层调研数据，总体勾勒了目前我国环境纠纷解决的现状，并多角度、多层次的揭示了司法手段解决环境纠纷所面临的难题，同时对环境纠纷中的诉讼替代机制和人民调解制度展开了探讨。

经吕忠梅教授同意，本网将讲座的文字记录全文发布，以飨读者。

司法手段解决环境纠纷问题研究

主讲人：吕忠梅（武汉大学法学院教授）

一、引论

回到法学院来，有一种亲切的感觉，这几年我回来的不是很多。差不多一年或者是几年才回到法学院来跟老师和同学做一些交流。一直同汪劲老师商量，希望给同学们讲一讲环境纠纷处理过程当中的一些司法因素。但是我昨天在准备的时候发现，仅仅讲司法因素还不够，我还想要讲一些非司法的因素。我今天所讲的就是涉及到我们目前在纠纷处理方面已经遇到的一些问题。对于理论部分，大家都是学习这个专业的，我就不过多地讲。主要把重点放在我们的司法实践，或者说我在进行课题研究过程当中碰到的一些问题上面。

引论：环境纠纷处理司法实践中存在的问题

（一）调研概况

2006年到2007年，我们承接了最高人民法院民事庭关于长江流域水污染纠纷的司法救助问题的研究。不久前，我们在天津召开的水资源司法保护研讨会上将课题的成果做了发表。这个课题给了我们一个什么样的机会呢？那就是我们从长江的上游，实际上从四川一直到上海进行了一次有关目前案件的长江流域的大调研。

2007年，我们承接了国家社科基金环境侵权救济机制研究的重大项目。为此，我们组织硕士生和博士生进行了全国范围的调研，这项工作得到了汪劲老师的大力支持。我们现在拿回来的所有判决书的录入工作都是由英华公司来完成的。因为这一课题的总报告现在还没有发表，所以这些案例大家还不能共享。而等我们的研究报告出来以后，这一千多个案例便可以供大家来共同进行研究。

（二）调研中发现的问题

在这两个调研过程当中，我发现了几个很明显的问题。

第一，司法的介入很少。从我们调研的情况来看，大概一百件的环境纠纷中，由行政机关处理的不到10%，由司法机关的不到1%。这个数字是怎么得出来的呢？在2004年到2005年，我们对湖北省的环境纠纷处理的整体状况做过一个调研。这个调研来自我与斯坦福大学一位做法社会学研究的社会学和法学的交叉博士进行合作。他今年五月份已经通过了斯坦福大学的博士论文答辩，将来他的博士论文如果能够发表，大量的访谈数据我们将能够从那里得到。因为这一部分数据还在他的博士论文里面，所以我没有把它用出来，因为这涉及到他的调研成果的问题。他大概走访了两百多个案件的当事人，包括法官、环保局、相对人，做了大量的调研工作，主要在湖北省。

第二，是行政处理的不畅。这些案件中有十个案件到达了行政机关，但这十个案件，以水为例，行政机关还在相互推诿，导致最后案件的处理非常不顺畅。好像谁都可以管，谁都不可以管。后面我们会展示一个图表，是我们在行政机关调研的情况。

第三，是社会处理非常困难。现在我国NGO的发育是不足的。另外，我们的政府对社会来处理的——就是我们自己来处理的——环境纠纷存在着认识上的偏差。我今天为什么会讲到一些司法以外的因素呢？就是因为这里面也有一些问题。另外一个很大的问题就是，目前我国环境纠纷公众参与的理性缺失。这也是现在我感到存在很大问题的一个方面。稍后我会讲到厦门PX案件的一些情况。

（三）问题的具体表现

我们对10个行政机关进行了调研。调研的内容实际上就是行政机关如何处理私权纠纷、行政机关如何处理公权纠纷以及行政机关如何处理公权与私权的纠纷。调研结果所反映的情形是很不乐观的。行政机关认为，私权纠纷他们很少管理。比如，我们所采访的不同地方与水有关的这三个部门海事局、水务局、环保局等，他们也提出了很多问题，但大部分人还是持“环保不下河，水利不上岸”这种观点，在认识上出现了分割。

另外，我们对31个省份环境纠纷案件数量进行了统计。现在获得数量最多的是民事案件，一共是745件，但还缺三个省的数据。其中，行政案件是104件。刑事案件比较少，因为我们把收集重点主要放在行政和民商案件里面。那么这个案件的跨度是多少呢？从1979年，我们第一起青岛中级法院的第一例环境纠纷——就是王娟的案子——开始收集，一直截止到去年，全国31个省，我们就只找到了这么多案件。在每个省我们都派出了调研人员，并且每个省我们都找到高级法院的研究室协助我们进行收集，有相当多的省份只有几件。案件最多的是北京市。下面我就从这两个表出发，来谈谈我们目前碰到的一些问题。

（四）解决问题的出路：建立环保法庭？

目前我们知道，普遍得到探讨的问题是，环境纠纷之所以处理不好，是因为我们没有专门的环保法庭。因此，大家都在建议建设环保法庭。现在我们看到，2007年11月和2008年年初，贵州省开了创设环保法庭的先河。贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭，基层法院成立了一个环保庭，总共成立了两个。这两个环保庭的任务是什么？大家看到，它的任务就是针对“两湖一库”——就是贵阳市的红枫湖、百花湖和阿哈水库——的水污染案件而设立的环保法庭。从2007年11月20号到2008年的5月7号，一共审理的案件是45件，即在半年的时间两个法庭审理了这么多的案件，其中审结27件。我们看到在这个案件里面，刑事案件占了一大半，民事案件只有7件。审结的27件案件里面非诉执行的案件有5件。

环保法庭运行半年以后，我们看到了它明显存在的问题。它的困难何在？

第一，是它的案源问题。这半年中案子的数量并不多。我们看到三类案件，一年里，两个法庭只受理并审判了了四十几件案件。而在我们的一个中级法院，比方说武汉市的中级法院，一个法庭一年是多少案件呢？一个审判庭，如果按民事审判庭算，大概一个法庭一年是一千多件案子。那么在行政庭，武汉市中级人民法院一年所审判的案件大概是两百多件。刑庭的案子就更多了。而贵阳市的环保法庭成立半年以来，真正涉及到其所谓针对设计的“两湖一库”——根本就没有案子。

第二，是刑事案件的问题。大家说刑事案件也不错。环保法庭审的刑事案件是什么呢？都是有关盗伐森林的案件，与“两湖一库”水资源保护相关的刑事案件也没有。这两个环保法庭目前面临着最大的问题，就是案源单一、安源不足，尤其是民事、刑事案件非常少。

另外就是有关环保法庭开始受理环境公益诉讼的问题。贵阳中级法院自己确定了公益诉讼的原告，即“两湖一库”的管理局、环保局、林业局和检察院，这些主体可以提起公益诉讼，大概到目前为止，已经处理了一件案子。提起公益诉讼，我们又碰到了一个问题。比方说，“两湖一库”的管理局认为，凡是在贵阳市外的案件，他们可以提起公益诉讼，凡是在贵阳市内的，就不提起。这是什么原因呢？他们认为，在贵阳市外的案件不在自己辖区的管辖范围以内，那么对其提起公益诉讼就表明其监管有力；但如果在贵阳市管辖范围以内提起公益诉讼，那么将来进行行政问责制时是要被问到的——为什么会带来污染？带来污染是因为自身的失职。失职就是不作为，理所当然会被问责。因此律师明确地说，如果我自己要去提起一个公益诉讼，最后我被问责甚至是问罪，那么我干嘛要提起这样一个诉讼？我为什么要去做这个原告呢？所以，公益诉讼目前不仅仅是法律依据缺乏。最高法院这边为法院开了一个口子，让他们去受理公益诉讼的案件，但是现在也没有案子来。这是什么原因？就是他们感到在职责问题上存在障碍——即并不是只要我们赋予行政机关原告主体资格，他们就理所当然会来提起一个公益诉讼。我们在长江流域所调研的海事机构，包括长江流域水资源保护局、环保局，都提出了这样的问题：一方面其自身是有监管职责的；另外一方面，事实上却早成了造成污染，这时再去提公益诉讼，就表明其没有履行好监管职责，将来就存在被行政问责的可能，所以他们的顾虑非常多。如我们刚才所说，现在的环保法庭是专门受理“两湖一库”的水污染案这样的案件。而水污染案件现在的管辖问题非常突出。因为即使是设立了环保法庭，贵阳的“两湖一库”也是跨贵阳市内和市外的。案件受流域的，也就是水的自然属性的控制。那么在这种情况下，他们明确地提出了管辖的问题。

最后，我们还面临着污染损害案件执行难。这些案子判下来以后到底怎么来执行？在这些方面，环保法庭也遇到了相当多的困难和困惑。

那么，这些就是我们在进行课题调研当中，从调研报告里面，或者从我们直接调研回来的材料里面对司法提出来的一些重要的问题。我们过去认为很多案件进不了法院的门，而我们原以为如果打开法院的门，很多问题就可以解决。现在法院的门打开了，但是打开以后又遇到了很多新的问题。那么这些问题到底何在呢？

（六）个案评析：厦门PX项目

现在我们要讲的就是厦门PX项目的案件。目前关于PX项目已经提起了一个行政诉讼和一个民事诉讼。但是对于这两个案子是否应该受理，国务院法制办还很犹豫。他现在所担心是，这个案件法院受理以后，究竟如何来审理？

厦门PX项目案的情况大家已经从报纸上看到了。概括而言，国家发改委、当时的环保总局批准台湾的一家公司在厦门建设一个化工项目，这个项目就是我们现在所说的PX项目，是一种化学物质。批准建设以后，台湾的投资者除了办理正常的手续以外，成立了专门的项目公司，聘请了人专门着手进行项目的前期建设。在进行这个项目的前期建设当中，有人提出了不同的意见。实际上项目开始的时候也有一些人提出了意见，但无人理睬。后来在全国政协会上，厦门大学化学系的一位教授，她是全国政协委员，在这个全国政协会上，以“厦门PX项目会带来什么危害？”为题做了一个政协提案。这个政协提案提出来以后，媒体就开始采访她，网上也开始进行很多报道，吸引了很多人的关注。与此同时，有人在网上发起了“厦门市民集体在准备建设那个项目的广场上散步”的行动。我现在看到的他们给我的数据是，那天晚上超过十万市民自发地集中到那个广场进行了散步，向政府表达了这样的意愿。在这样一种情形下，因为该提案时作为政协的提案，政协也将这个提案转下去了。厦门市人大常委会举行了听证会，最后由厦门市人大常委会做出了一个决议，决定缓建PX项目。缓建了一段时间之后，现在决定不把这个项目建在厦门，而是要建在离厦门市几十公里的漳州的另外一个地方。

那么，这个诉讼是怎么提起来的呢？现在这其中的问题是由台湾的这家公司所提出的。第一，应该告谁？因为PX项目是由国家发改委和环保部批准，厦门市人大有没有权力来停建这个项目？这其中的决策程序是怎么样的？第二个，公司为这个项目的筹建以及项目的审批进行了大量的前期投入，这些损失要由谁来赔偿？现在很有意思的情况是，这家台湾公司不知道应该起诉谁。他们已经咨询了很多法律专家。其结论是，如果去告环保部和发改委还有点合理，因为是他们批准了这个项目，但最终没有建。而厦门市人大不能成为诉讼主体，因此无法起诉。所以他现在要去起诉的是环保部和发改委。

另外，他的损失到底找谁赔偿呢？他没有求偿的对象，不知道找谁赔偿。所以现在就我所接触到的情况而言，一方面厦门的台商在到处找法律专家咨询，另一方面，国务院法制办在紧急磋商这个案子怎么办。

这里面显然出了问题。要么是过去国家的审批程序出了问题，要么就是现在厦门市人大在这个听证会之后的决定出了问题。这是中央政府和地方政府，还是中央的行政机关和地方的权力机关之间的权力应该怎么配置的问题。究竟谁有决定权？在整个听证过程当中，台商很委屈，提出厦门市人大召开的这个听证会上他的诉求被忽略，而各方都说“不关你的事”，但是自己的项目被停了，为什么不关自己的事？最后公司提出的在另外的地方建设这个项目的想法也无人理睬。

二．影响环境纠纷解决的因素

（一）政府的态度

影响环境纠纷解决的第一个因素是政府的态度。最典型的案子是我们都知道的沱江污染案。当时，在沱江污染案发生以后，当地的律师和老百姓的态度也很积极，因为沱江污染所造成的影响是非常大的，当时整个沿江居民的财产损失，包括身体健康损失，后果都非常严重。所以他们准备提起诉讼，进入司法程序来解决这一案件。但是这个纠纷最终没有进入法院。这是什么原因？政府，也就是司法局，给所有的律师发了一个文件，禁止他们代理沱江污染纠纷，谁代理就撤销谁的律师资格。

那么由此我们就讲到了司法外的因素。我给大家举一个例子。我们的政府现在学得很聪明。我有一次曾就遇上一起不是环境案件的群体纠纷。按照我国《行政诉讼法》，有这样一个规定，老百姓就行政诉讼案件向下一级法院起诉，法院必须在七天以内答复，超过七天不予以答复的，可以向上一级法院直接提起诉讼，这是为了避免受案难的问题。因为如果本地老百姓告本地政府，当地法院会不敢受理，所以在一定期限后可以直接向上一级法院起诉。那天我就曾接待了这样一群当事人。他们说政府很好。政府领导说这个案件实在处理不了，就去法院起诉。而他们按照政府领导的这种表态到法院去提交了诉状，每人还花了很多钱请了律师到法院去提诉状，结果法院就是不受理，那个中级法院很糟糕，现在他们就到高级法院来起诉。而我把他们的这个诉状拿下来以后当然要问，为什么我们的法院不受理这个案件？现在为了防止案件进不了法院的门，像这种情况，我们的处理办法就是——高级法院不可能直接来受理一审案件，必须把它指下去——那么就有两种办法，一种是指定给当地的法院去受理，还有一种办法，就是把它指定到另外一个地方的法院去受理，这样就可以避免当地的地方保护。法院院长下午就来了，提出并不是法院不受理，而是政府一方面跟老百姓说让他们去打官司，另一方面和法院说如果你们受理这个案件就会怎么样怎么样。

这里所谈到的就是一个体制问题。一个市长或分管的副市长无权去指挥法院，但他往往是市委常委，而且他往往还联系着法院。因为法院盖房子该找他，法院每年的经费也得去找他。

我们还有一个律师非常的坚定，坚持一定要去代理这些有点公益性质的案件。有人就找到律师谈话，说你反正是自由职业者，我们管不了你。你是律师你自己挣大钱，我们都管不了你。但是你的老婆在不在我们这里啊？你孩子的工作在哪里啊？往往就会因为这样的一些因素让一些相关人感到很害怕。我们不能指望每一个人都不顾一切，我们都是生活在这个社会当中的人，都有很多的实际利益关系在影响着我们。所以，为什么一些案子进不了法院？汪劲老师的那种案件是递了而法院不敢受，这种情况是肯定存在的，法院觉得没办法而不敢受理，因为不知道受理进来以后怎么办。但还有很多案子，就是在进法院门之前就有很多很多环节就已经阻止了它进到法院里面。

（二）社会和公众意识

环境纠纷，尤其是污染、生态破坏这类纠纷，往往都会有一种双重性。个人所受到的损失仅仅是一部分，还有大多数人的利益受害。那么在这里面，大家是不是愿意为保护环境来做点什么？这个意识的有无也绝对不仅仅是公众有没有受到过环境教育的问题。

香格里拉，属于三江并流的世界遗产保护区。那里有一座山，叫千湖山。这个千湖山是香格里拉一个藏族村的神山和圣水。村民们享有一种天然的权力，他们的牲畜可以放养到山上去，到夏天，牲畜放到上面去，到冬天，慢慢地牲畜再下来。因为千湖山是他们的神山圣水，他们一直把它保护得非常好。后来，县里面要发展旅游业，引进了一个公司要对那座山进行开发。开始提出要修一条路、修索道，老百姓非常反对，藏民们也反对，提出他们要牵马，修索道做什么？后来这个公司就和老百姓提出，将来可以让他们就业，他们的马还可以放在这里，还可以向游客收钱。将来游客来得多了，照一张照片可以收二十块钱。这二十块钱可以分成，他们可以得十块。景区里的游客如果要骑马，就使用村民的马等等。就在这样的情况下，村民答应了进行开发。这时候他们没有看到要保护神山圣水，而是在计算一年可以多一两千块钱的收入，就主动地要求说可以签协议。我记得当时去的时候轰隆隆的，村民闹得非常尖锐。藏民是很淳朴的，一开始的时候坚决抵制，后来，大家合计到每年每户都能增加几千块钱的收入，凡是我们家里有人的我们都可以去签。照相我们可以收钱、骑马我们可以收钱，我们就有了收入。那么实际上就是说，环境问题还涉及到个人利益和公共利益，长远利益和眼前利益，这一系列的利益使得这个问题变得异常复杂。这并不是我们所想象的，是不是每个人都愿意放弃个人利益和眼前利益来保护环境？

最近，我家旁边的南湖，南湖渔场，污染得很厉害。湖北是千湖之省，武汉有四大湖泊，东南西北湖。北湖被武钢征用，基本就废掉了。东湖大家都知道，现在还保留了一个风景区。我家的旁边是南湖。南湖现在也被我们的几所大学——中南财经政法大学、中南民族大学，华中农业大学——填的差不多了，湖面剩的很少。现在南湖的污染非常严重。严重到什么程度？我每天上下班回家，就像在这个季节（夏季），车窗是不能打开的因为水是发臭的。但南湖周围已经开发了无数小区。因为湖景房房价高，我们现在的房地产开发商就开发了无数的小区。现在南湖的周围大概算一下，已经超过二十万居民。南湖花园里面就是四万多人，那么建完以后就有二十万人，周围还有很多个楼盘在开发。现在的水这么臭，而南湖渔场属于国有渔场，渔民现在愿意干什么呢？渔民现在就愿意去告，告南湖旁边的这些肿瘤医院，荣军医院……还有好多家医院以及一些化工厂，他们把所有的东西都倒进到这个湖里面。渔民们现在的鱼都卖到哪里去？说起来你们会感到很恐怖的，所有南湖渔场的鱼全部卖到了东北，没有在武汉本地市场卖的。为什么呢？因为在武汉市场上卖的一定是活鱼，而他的那个鱼打起来就不怎么活了，然后渔民么就把那个鱼，实际上是害人的鱼，卖到很远的东北去。而到东北去的一定是冰冻的鱼。在东北的市场上就看不出它活还是不活，或者活的程度怎么样。而在武汉市场上，必须是当天打起来的鱼当天到市场上去卖。因为我们去挑就是挑最活的鱼。在这样一种情况下，南湖周围的居民都觉得很臭。我去开了若干个居民的座谈会，我问大家都觉得臭吗，大家都说臭啊，到夏天都不敢开窗户。后来我说我们可不可以联合起来就南湖的污染问题来提一点什么呢？大家一致说，你去做吧，我们相信你，你有能力你有条件，你去吧。我说我去可以，但我只能作为你们的代表，是不是大家都应该提供给我一点什么支持呢？要我们出钱？没有。后来我就觉得，你们几十万的房子都买得起，你买这个房子很大的原因就是要去享受这个湖光美景。现在连窗户都不敢开，你们的利益受到了很大的损失。我们有十万居民，平摊下来，每个人出一百块钱就是很大的一笔钱。每个人出十块钱我们也有很多的钱。大家都说，这种事，我出了钱，其他人不出怎么办？当然不出。当然，我只是在做一个社会调查，现在我的法官身份还在，我不可能去提起一个诉讼，我仅仅是在开座谈会的时候在问卷里面进行了设计，请大家来回答我的这个问题。每个人都说自己不会去做这件事。我出了钱，他也出了钱，凭什么非要我去呢？这里，我们可以看到很典型的搭便车的心态。就是让其他人去做，别人做了自己也就能够享受到。这种社会或者公众的意识，我们觉得也很现实，我国的环境纠纷的解决中存在的问题也可能不仅仅如同我们所想象的，仅仅只是一个教育的问题，这其中还有很多其他的问题。

（三）司法救助体制

现在的环境纠纷里面，最大的一个问题就是当事人双方的不对等，不均衡，即双方力量的不对等性。在力量不对等的条件之下，弱者的一方应该如何获得相应的支持？我觉得不仅仅是资金的支持，还包括技术的支持，还有更重要的是，包括很多舆论环境对它的支持。我发现的一个很有意思的现象就是，我们的律师在做这种案件的时候，一方面有很多律师很好，他是在为这种公益事业献身，但也有一些律师有他自己的动机和目的，他要看这个案子的轰动效应大不大，能不能让他出名。他带有某种另外的目的去做这个事情，在这种情况下，显然他提供的东西也会带有某种功利性。而国外的公益律师一般是来自大律所的大律师，并且他们是完全投身于公益事业的那样一拨人。实际上，我们现在在这一部分也还是很缺乏的。

三．对环境纠纷的司法救济

（一）环境诉讼的特点

归结起来，我认为环境诉讼主要有以下几个特点。

第一，受害人的权益救济必须及时和妥善。为什么？因为环境权益的受害本身损害的是生存权。在所有的价值里面，法律所要选择的最终价值是生命的延续。生存的权力具有最高的价值。另外一个众所周知的理由，就是环境危害产生以后难以恢复。那么在环境诉讼里面如何寻求预防性的手段？这是我们始终面临的一个困境，这也是我们现在的诉讼法没有解决的问题，包括我们的实体法也没有解决这个问题。我们现在只是设置了损害赔偿。损害赔偿之前的，各种预防性的内容，目前在我们的环境诉讼里面是没有的。

第二，就是利益争执的社会化倾向。在这里我想特别告诉大家的是，任何一个环境纠纷，或者说稍微大一点的环境纠纷，都会牵扯到公共利益和政治因素，所以环境纠纷处理的困难和复杂恰恰也在于公共利益和政治因素。这其中可能涉及到国家利益、集体利益和个人利益的平衡和兼顾，所以法官在处理这种利益纠纷的时候，要求他的素养、能力和技术都是最好的。这就是我对法官提出的要求——他不是就案件办案件，处理任何一个环境纠纷都不是以对这个案件的了解作为目的，而是以案件对整个社会环境关系的政策性的形成所要起到的一种示范性的效应。

第三，就是我讲到环境案件中的不平等的诉讼地位——诉讼关系失衡。在环境案件当中，法官面临的最大的困难是什么？一方面是来自强势集团的压力，这些污染的企业一般都是地方的支柱性企业，对当地的GDP增长有巨大的贡献，并且企业的负责人即使没有政治头衔，也会是当地的人物；而受害的这一方则完全是弱势群体。在这种情况下，如何使这种失衡的诉讼关系能够达到一种平衡的状态，对于法官，这也是一个非常大、非常艰巨的任务。

第四，也是环境纠纷的困境，即缺乏明确的法律规定指引。纠纷解决需要法官行使释明权，但是恰恰——我后面说的这三条都给法官提出了非常高的要求——现实是我们的法官正缺乏这样的能力技术和素养。

（二）司法现状及困境

只有到了法院，我们才能够了解到现实的司法状况。

第一，现在我们法官的主体，除了大城市，中级以上法院以外，80%的法院是基层法院，80%的法官是基层法官，80%的案件是基层法院的一审案件。这是一个现状，是三个80%。第二，我们这些年举行司法考试，招法学博士、招法学、法律硕士，所有这些人都集中到了东部沿海、发达城市以及高级法院。所以现在的状况是，深圳一个基层法院招法官，会有1200名学法律的、本科以上的人报名，其中会有几十个博士，几百个硕士，几百个本科生。但是在西部或者中部地区，比如说湖北省高级法院招法官，我们一直到现在为止，至少我到法院去的七年，我们招了五年的法官，连一比三的比例都满足不了。为什么？因为这些法院的待遇很低。

为什么人才资源会到东部去？我们的司法资源的分布是不均衡分布。从整体来看，并不能说法官素质低，但是基层法院，或者偏远一点的中级法院的法官队伍素质确确实实是很令人担忧的，但他们所承担的是80%的案件的审理。

那么在这些法官中，主体是从哪来的？复转军人已经逐步进入退休年龄。因为复转军人是在我上大学的时候，八十年代初期，当时裁军三十万，公检法恢复，把复转军人培训三个月或者更长时间，就放到法院去。所以复转军人大量进法院是在八十年代的初期。那么现在二十几年过去了，他们已经逐步到了退休的年龄。现在复转军人从法院退休的越来越多了。那么现在的主体是什么？没有经过法律学历教育的一批子女、关系户。你在法院里面会找到很多的某某领导的孩子。很有意思的一个现象是什么？越是贫困的地方，法院越是超编，没有法官资格的人就越多。现在就是这样的一种现状。

谈到我们这种司法体制，一方面是我们的这种纠纷对法官提出了非常高的要求，另一方面法官现有的素养很难承担这种案件的审理。这也是我为什么提出要建立专门法院，要专业化的法官来审理的一个最主要的依据——就是没有人。因为我主管法官学院的培训，按照三年轮训一遍的进度，一年内我们自己培训的人数能够达到一千多人。这就是我能够上课的人数。针对环境纠纷，每次我都会问他们一个问题，如果出现污染案件你们怎么办？如果有人能够告诉我举证责任倒置，我就已经十分高兴了，因为他终于知道这个案件的审理有一个举证责任倒置。这已经是我们《民事诉讼法若干意见》、《证据规则》已经出来的几年以后，一方面，法官遇到的这种案件其中很多根本就没有进入法院；另一方面，这些案件进入法院以后，法官并不知道该怎么处理。这就是我们的现状之一。

那么，现在司法的困境在哪里？

第一，是管辖制度的问题。理论上的问题今天我们不讲，今天我们只谈法院。一个案件，究竟应该由哪一级法院来管辖？现在最大的矛盾是什么？就是环境的自然属性与我们的行政区划。我们的法院是按什么来设的？按照一个行政区设置一个法院，而环境纠纷往往是跨行政区的。那么跨行政区的这种案件到底该怎么审理？在哪一个地方来选择受理的法院？比方说我们现在的这种流域性的案件怎么办？我们空气污染的这种区域之间的案件怎么办？我们现在实际上让当事人去选择的结果是什么？确定合同纠纷管辖有合同履行地、签订地，而我们这个环境案件以损害后果发生地为依据。以损害后果发生地为管辖依据，法院一旦受理以后就会发现这非常的困难。为什么？因为污染源不在这里。污染源在上游。法官要去做一些取证，尤其我们前面讲法官要有一些释明，但他根本没有办法。当地的环保部门如果不配合，取证则相当的困难。那么对于这样一类案件，它的管辖到底应该是什么样的？现在的贵阳市为什么专门成立一个环保法庭？它就是希望打破地域的管辖限制来解决管辖问题。但是至少在目前，这个问题是没有办法处理的。关于松花江案件我们跟法官在开研讨会的时候，法官要提出的一个最大的问题就是，汪劲教授你凭什么要到黑龙江省高级法院去起诉？你为什么不在吉林起诉？污染发生地也在它那里啊。汪劲教授可以选择，他可以选择这个法院，也可以选择那个法院，这是当事人的权力。但是法官说如果黑龙江省高级法院受理了这样一个案件，他审理起来也会无比的困难。因为污染源整个在他的上游。所以这个问题也是一个非常现实的问题。那么现在的问题主要就是，管辖不明带来一个什么样的问题呢？那就是专业性的要求，即环境的统计管理，各地之间的这种矛盾非常突出。比方说我们现在的《大气污染防治法》，还有《水污染防治法》都设置了流域，还有区域的管理，这个区域是讲的环流区，大气污染的治理区域。它已经超出了行政区划。另外我们还知道环保部最近设置了六大监察机构，把全国全部重新分了区。那么行政上的这些东西和我们司法上的这些东西怎么样来协调？现在的一个障碍是什么？就是司法区的设置绝对不是司法机关自己可以解决的问题。这涉及到什么问题？宪法问题。这是一个宪法问题，不是最高法院想在哪里设法院就在哪设法院的问题。

大家都听说过郝劲松。从04年夏天开始，他先后7次将国家税务总局、北京地铁运营公司、北京铁路局告上法庭，原因是在火车上购物和地铁如厕时未能要到发票。对于这几起案件中的诉讼资格问题，郝劲松自己先去买了一张火车票，然后就到法院去起诉，因为这张火车票，所以他成为本案的利害关系人。因为是乘客，所以他就先提起一个复议，复议给他答复以后，他就到法院去提起了一个诉讼。那么依照过去行政诉讼法里的解释，郝劲松是不够格去作为原告的。什么原因呢？因为按照《行政诉讼法》的规定，首先需要确定的原告资格，什么叫法律上的利害关系人？我们中国对具体行政行为不服提起的诉讼叫行政诉讼。什么叫具体行政行为？它确立了两条标准，叫做具体的人和具体的事。即这一行为必须是针对具体的人而做的具体的事。那么新的行政诉讼法的司法解释把它改了一个字，改成了具体的人或具体的事。那么郝劲松是满足了其中的一条，因为他是具体的人。火车票涨价肯定不是针对我一个人的事，火车票涨价是针对不特定多数人的事，那么实际上，司法解释在这里面是有一个微弱的调整功能，我们不能做到完全改变它，但是可以通过解释的形式去扩大其中的一些内涵，实际上司法系统现在是在做这样的一个工作。那么在当事人的诉讼资格在目前诉讼法还没有或者说还不可能做出大的修改的情况下，能不能够通过司法解释的方式对当事人的诉讼资格做一些扩大？

第三，就是采用一些特殊的诉讼规则。在现有的基础上，希望审判权能够进行一些扩张。另外就是法官的利益衡量。而这一点是要在成立专门的法院、专门的法庭、实行专属管辖以后才能够做得到的。对于举证责任倒置和因果关系的推定，因为没有时间展开，所以希望大家去看一下关于举证责任，即证明标准、因果关系等我连续写过的三篇文章。这三篇文章就是想解决在环境案件当中，证明标准到底该有多大？因果关系的推定到底是推定什么？倒置，也就是举证责任的分配，它到底应该遵循怎样一种原则？另外就是对法官调查取证权的赋予。在环境案件里面，因为案件的这种特殊性，要实行法官主导制，实行职权主义，不能够按照一般的民事诉讼案件而实行当事人主义。同时，针对现在预防性的不足，建议法院采取强制令的方式。在诉讼的判决里面，对应当事人请求权里面的申请禁令的请求权，法官的判决中可以发布一个强制令来停止损害。希望在这个方面能够采取一些措施。最后，在损害赔偿的确定方面希望通过司法能够明确一些标准。现在有一些标准是很难确定的。比方说精神损害赔偿，五万元的标准从哪里来的？我们到现在也没有搞清楚这一标准从哪里来，但是它已经这样被确定了。我的想法是，既然最高法院可以确定损害赔偿的五万元的标准，环境损害赔偿的标准也同样可以参照一些具体情况而制定一套自己的标准。

第四，特别的诉讼规则是需要制定的。这里面应该特别强调法律援助。环境诉讼案件的收益与普通的诉讼是不一样的。我们希望在这方面能够扩大法律援助，另外，希望能够设立环保的基金。