从生态损害的特点看我国生态损害刑事责任的设置
刘卫先
（中国海洋大学法政学院 山东 青岛 266100）
[内容摘要]：生态损害的特点决定了生态保护的正确路径是预防，民事责任的事后补偿性与此相悖。惩罚性行政法律责任的威慑性也不足以阻止生态损害的发生。要预防生态损害，必须有更严厉的刑事法律责任作为后盾。鉴于我国现行法律中有关环境保护刑事法律责任的缺陷，建议对其进行修改，设置我国生态损害刑事责任，并对相关问题的解决提出建议。
[关 键 词]：生态损害；预防；惩罚性行政责任；生态损害刑事责任
为了保护环境，我国现行的相关法律规定了有关环境保护的民事责任、行政责任和刑事责任，但这些法律责任能否真正起到保护生态环境的作用，还有待我们进一步考察。
一、生态损害的特点决定生态保护的预防路径
生态损害是指人们在生产生活实践中未遵循生态规律，开发、利用环境资源时超出了环境容载力，导致生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化的法律事实。生态损害具有以下主要特征：
第一，生态损害的至害主体具有广泛性与多样性，包括所有的人。生态损害的至害人不仅有自然人、私法人以及公法人，还有广泛的非法人组织，正是这些人的相互作用最终导致生态损害的发生。虽然在大多数情况下，生态损害都表现为由广大的公司、企业及政府的环境行为直接造成，但这些环境行为的背后都隐藏着更广泛个人的动因。个人的消费需求是企业生产的直接动因，政府组织开发利用资源的行动也是为了更好的满足广大人民的各种需求。只要生活在地球上，人们对自然就有永无止境的各种需求，与此同时也不停的影响自然的生态环境，影响的程度随着人口的增多和科技的发展而日益加剧，最终超出生态系统自身的承载能力，造成生态损害。所以，正是由于所有人的需求及活动而造成了生态损害的发生，所有人都是生态损害的致害人。
第二，生态损害的受害主体也是所有的人。生态损害对人类整体的生存构成了确确实实的威胁，其所损害的是全体人类的生态利益。[1]生态损害受害主体的人类整体性是生态环境本身的整体性与不可分性使然。“整个地球是一个大的封闭系统。”[2]“环境的整体性不会因行政区划的改变而改变，不会因国界的变更而变更。”[3]局部的生态损害也许没有让我们紧迫的感觉到整个人类都是受害者，但是全球性环境危机的到来让我们确确实实感受到我们每一个人都是生态损害的受害人。生态系统的整体性与不可分性把人类整体紧密地联系在一起，无论我们能否感受到生态损害的发生，每一个生态损害都确确实实侵害了人类整体的生态利益。
第三，生态损害的客体即人类的生态利益具有价值上的不可量化性。生态利益是人类一切利益存在的的基础和源泉。如果人类失去了生态利益，人类也就失去了立命之本，更不用提发展与文明了，其他所有的利益对人类也将失去任何意义，人类也会处在崩溃与灭亡的边缘。生态损害的内容，无论是自然的资源价值损害、生态价值损害、精神价值损害还是生物多样性的减少和丧失以及残忍对待动物，[4]哪一项都无法用金钱来衡量，再多数量的金钱也无法表示人类生态利益的损害。很典型的例子就是全球臭氧层空洞的出现可以折算为多少金钱损失？用金钱的数量去衡量人类生态利益的损失只是自欺欺人的一厢情愿罢了。
第四，生态损害本身具有难以恢复性，甚至是不可逆转性。生态系统本身具有一定的张力去应对和容纳来自系统外部的各种影响，只要各种影响的合力不超过生态系统自身的张力，生态系统就能够继续保持相对的稳定状态。也正是由于生态系统自身具有应对一定程度外界影响的张力，才导致大多数生态损害都是经由相当长时间的不断积累和相当广范围的物质积聚，才最终显现。但是生态损害后果一旦显现，往往就难以消除和恢复，甚至是不可逆转性的。如物种的灭失、臭氧层空洞的出现等都是不可逆转的生态损害，重金属造成的污染以及地下水的污染等也都是难以消除和恢复的。
这些都说明事后补偿的救济不能够保护生态系统结构的完整性和功能的健康稳定性。事后补偿的救济是以损害结果的存在为前提，要求被救济的损害可以量化，并且最重要的是被救济的损害可以通过补偿救济得以恢复到无害的程度。这些很明显都与生态损害的无法量化性和难以恢复性、甚至不可逆转性相矛盾。通过事后的补偿救济去保护生态环境，尤于缘木求鱼，无果而终，最后只能导致生态环境进一步恶化。并且，生态损害是所有人对所有人的损害，实际上也就是人们对自己的损害，是自己对自己的损害。自己对自己的损害是无法通过自己加以补救的，就像自己破坏自己的财产、摧残自己的身体一样无法通过自己补偿自己由此而遭受的损失。只要我们每一个人能够清晰地认识到这一点，我相信任何人都不希望看到生态损害的发生，都会尽力去预防和阻止生态损害的发生。生态损害之所以发生，主要是因为人们没有认识到自己的有些行为是自残的行为，被眼前的一己私利所迷惑，阻挡了自己长远的视线。保护生态环境就是保护我们每一个人的长远利益，也是最为根本的利益。要想保护好生态环境，决不能走事后救济的道路，只能在生态损害发生前进行预防，预防的道路才是生态保护的唯一正确的基本路径。
要想预防生态损害的发生，使每一个人都严格遵守各项生态保护的预防措施，严厉的生态非补偿性法律责任是必要的。
二、惩罚性行政法律责任不足以阻止生态损害的发生
惩罚性行政责任是指行政违法行为导致的在法律上对违法主体进行惩罚的法律后果。其具体形式有通报批评、行政处分和行政处罚。通报批评并不直接涉及处罚人的权力和义务，但会对其权利义务产生一定的影响，是一种较弱的惩罚性行政责任。行政处分是国家机关、企事业单位依法对其所属人员的违法或违纪行为给予的一种法律制裁，其惩罚的力度强于通报批评。行政处罚是生态行政主体依法对违反行政法律规范的相对人所给予的制裁。通报批评和行政处分都属于内部行政责任，只能对具有行政隶属关系的主体具有惩罚性拘束力，从通报批评直到开除，对行政主体内部的违法违纪行为具有一定预防性作用。要想使这种行政责任在预防生态损害中发挥一定作用，首先要为了保护生态环境而施行通报批评和行政处分，而不是为了保护人身和财产。并且内部行政责任的最严厉形式就是开除，不足以阻止行政主体内部人员的违法行为。在巨大的经济利益的诱惑面前，行政主体的违法收益会远远大于被开除所带来的损失，被开除仅仅是丢掉一个职位一份工作，这在违法收益面前会显得苍白而微不足道。在这种情况下，就必须对行政主体科以更严厉的惩罚性法律责任。
行政处罚是行政主体科以行政违法相对人一种惩罚性的法律责任。因生态损害行为而进行的行政处罚，其目的就是防止同样或类似生态损害行为的再次发生。但无论是警告、没收、关闭停业、扣留或吊销许可证，还是罚款、拘留，都不能有效预防生态损害的发生。警告是一种轻微的行政处罚，警示并告知违法行为人其行为的违法性，不足以阻止生态损害行为的继续进行。没收、关闭停业、扣留或吊销许可证只是使从事生态损害行为的人暂时失去部分经济利益，对于已经受损的生态环境无能为力，也不能对其他从事相同生态损害行为的人以足够的威慑力，让其立即停止此类生态损害行为并保证以后不再重犯，因为受惩罚而失去的利益可以从违法行为中获得。罚款和拘留作为惩罚性行政责任也有自己的限度，罚款直接针对违法行为人的财产，并有最高数额限制，行政拘留是针对自然人的人身自由，且不能超过15天，把这种限制运用到生态保护领域，不仅不能预防生态损害的发生，反而成了生态损害行为人的护身符，限制了对违法行为人的行政处罚力度。行政处罚力度的有限性，使其本身并不能作为生态违法者的最后威慑力量。
要预防生态损害的发生，需要更具有威慑性的刑事责任。
三、我国现行环境刑事责任的法律规定不能够保护生态环境
我国《环境保护法》第43条和第45条分别规定了污染者和环境监督管理人员的刑事法律责任。与此类似的刑事责任在我国其他环境保护法律法规中也有规定。这些规定与我国刑法的相关规定是一致的，都不是以保护生态环境、预防生态损害的发生为目的的一种刑事责任。
污染者承担刑事责任的条件是“造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果”，这与我国刑法中的相关规定如出一辙。刑法中规定的有关环境资源犯罪绝大多数都以“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”、“国家重点保护的珍贵、濒危野生动植物”、“情节严重”或“数量较大”为处罚标准。某一局部的生态系统具有相对的独立性和完整性，其完整性的改变会造成局部的生态损害，这种生态损害并不一定造成人身伤亡与财产损失，这种生态损害也不一定是因破坏国家保护的珍稀动植物而造成的，破坏情节不严重或破坏的数量较小也可以造成这种生态损害的发生。所以，生态损害与是否造成人员伤亡和财产损失、与破坏对象是否为国家保护的珍稀动植物、与破坏情节是否严重和破坏的数量较大没有必然的联系。而上述的刑法规定表明：其真正保护的不是生态环境本身，如此规范难以起到保护生态环境的作用。
环境监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，导致环境污染损害时，其所招致的惩罚性责任是行政处分，是否构成犯罪，需要根据刑法的有关规定进行确认。我国《刑法》在“渎职罪”中（即第408条）规定了“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员”的犯罪，但是这一犯罪的构成要件是“发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。所以，如果没有“财产重大损失或人身伤亡的严重后果”，即使发生“环境污染事故”并造成生态损害的恶果，也不会对负责环境监督管理的国家工作人员定罪。这种刑事责任的规定，名义上保护生态环境，实际上保护的则是人身与财产利益，不能充当预防生态损害的最后一道堤坝。
四、设置我国生态损害刑事法律责任应当解决的问题
为了切实保护好生态环境，使刑事责任真正成为生态环境保护的最有力法律保护手段，必须对我国有关生态环境犯罪的现行法律规定进行修改，使其真正成为以保护生态环境为唯一目的的生态犯罪规定。根据此一目的，我们认为设置我国生态刑事责任应当重点注意以下几个方面：
首先，生态损害刑事责任应当以违反有关环境保护的法律法规、可能造成或已经造成生态损害为构成要件。生态损害刑事责任不应以造成人身伤亡或财产损失为要件，只需要行为人的行为造成或可能造成生态损害即可。一些危害环境的行为虽尚未使人的健康、生命及财产造成实际损害，但会对生态环境造成某种程度的危害。如果仅追究造成人的健康、生命及财产的实际损害或威胁的环境犯罪行为的责任，势必使那些危害生态环境的行为逃脱法律制裁，不利于生态环境保护。有些环境污染行为一旦发生，就会造成生态环境的损害，而大部分污染行为由于生态系统的自净能力并没有立即造成生态损害的后果。但没有立即造成生态损害的行为并不表明其将来不会造成生态损害的后果，更没有表明多个主体的大量的同类污染行为累积在一起不会造成生态损害，但如果等到生态损害后果出现的时候再对其进行任何形式的惩罚，都为时已晚。生态损害刑事责任的目的在于防止造成生态损害后果的发生，所以，对于可能造成生态损害的污染行为应当适用刑事责任。而对于那些一经发生就会造成生态损害后果的行为，自然更应该适用刑事责任了。
但是，威胁生态环境、可能造成生态损害的行为，或者一经发生就会造成生态损害后果的行为，一般都是人类生存与社会发展所必不可少的行为。如果由于这些行为本身具有可能造成生态损害的危害性而直接对其行为人科以严厉的刑事责任，就会造成对这些行为的严格禁止，虽然可以达到保护生态环境的目的，但人类为此而付出的经济与社会代价是巨大的，这是一种激进的生态保存主义的态度，不能被当今社会大多数人所接受，也没有一个国家愿意专门为了保护环境而完全忽视经济社会的发展。并且，一定程度的环境污染，只要不超过生态系统的容量就不会造成生态损害，也是经济社会发展所必需的。所以，对危害生态环境的行为一般都首先采取有关环境保护的行政法律法规加以引导控制，此种限制之内的生态危害行为被认为是“可允许的危险”，没有达到刑事犯罪所要求的“严重社会危害性”。只有违反环境保护法律法规的规定，并可能造成或已经造成生态损害的危害行为，才能够对其施加刑事责任，既符合保护生态环境的目的，又符合环境刑法的“谦抑性”[5]。因此，不论行为主体是否有故意或过失，只要其行为违反了环境保护法律法规，并造成或可能造成生态损害后果，就应当承担生态损害刑事责任。
其次，对于生态损害刑事责任的刑罚配置，自然人以人身刑为主，非自然人以财产刑为主。自然人只要达到刑事责任年龄并具有刑事责任能力，即可成为生态损害刑事责任的主体。法人和非法人组织，只要实施了具备刑事违法性的危害生态环境的行为，也可成为生态损害刑事责任的主体，但在处罚上，应实行“双罚制”，既处罚自然人成员，又处罚非自然人。如上文所述，惩罚性行政法律责任不能够有效防止生态损害的发生，刑事责任旨在对环境违法行为人实施比惩罚性行政法律责任更加严厉的惩罚，从而达到防止生态违法行为的目的。对于自然人而言，财产刑不足以达到惩罚目的，并且如果自然人的财力有限，也无法实现对其实施的财产刑。要求自然人承担民事赔偿、行政罚款和财产刑，对某一特定人的最终结果也许都是失去一定数量的财产。所以，对自然人应当实施人身刑，包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。根据自然人的环境违法行为是否已经造成生态损害的后果以及生态损害后果的严重程度，同时考虑其他犯罪情节，如犯罪地域、是否造成人员伤亡及重大财产损失、行为人的主观恶性程度等，对自然人科以不同的人身刑，直至最严厉的死刑。在废除死刑的呼声时有所闻的当今社会中，我们主张在生态损害刑事责任中配置死刑，主要目的并不是在于实施死刑，而是通过死刑的设置，防止环境违法行为，保护生态环境。对于非自然人而言，由于其不具有自然人的生命和肉体，迫于无奈，对其只能实施财产刑，但对于非自然人中的对环境违法行为起重要作用的自然人成员，同时科以非财产性的刑事处罚。这样才能发挥刑事责任的威慑作用，防止损害生态环境的违法行为。
最后，修改我国刑法相关规定，使之与生态损害刑事责任相衔接。根据我国的立法惯例，在环境行政法中所规定的刑事责任一般都没有明确的罪名与罪状，都需要援引我国刑法的相关规定才能够定罪量刑。所以，要想使我国的生态损害刑事责任得以落实，除了修改有关环境法的刑事责任规定以外，还必须修改我国刑法的相关规定，使之与生态损害刑事责任衔接。取消“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”、“国家重点保护的珍贵、濒危野生动植物”、“情节严重”或“数量较大”等犯罪标准，使之以“造成或可能造成生态损害”为构成犯罪的唯一客观标准，并提高刑罚的力度，直到死刑，使违反环境保护的犯罪能够真正起到防止生态损害的作用。
刘卫先，男，（1978—），中国海洋大学法政学院环境与资源保护法学专业博士研究生
本文发表于《环境保护》2008年第3期
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[1] 徐祥民、巩固：《环境损害中的损害及其防治探析》，中国环境资源法学网，www.7265.cn/showarticle.asp?id=2045&sort，2007-11-13日访问。
[2] [美]V.F.韦斯科夫：《人类认识的自然界》，转引自《环境法新视野》，吕忠梅著，中国政法大学出版社2000年版，第4页。
[3] 徐祥民：《环境法学》，北京大学出版社2005年版，第33页。
[4]徐祥民、巩固：《环境损害中的损害及其防治探析》，中国环境资源法学网，www.7265.cn/showarticle.asp?id=2045&sort，2007-11-13日访问。
[5] 张梓太：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版，第294页。
