李向玉：“邻避时代”的环境与人权保护

内容摘要：在邻避时代，维护环境权的运动呈现日常化、生活化的特征。在社会经济与环境权保护协调发展的目标中，政府应从人权的视角和高度，充分尊重、保护和实现公众的环境权。通过公众参与和平等沟通，有效解决政府环境决策的争议和风险，增加环境项目决策的正当性，减少或化解邻避运动的危机，切实保障公众的环境参与权、知情权。

关键词：邻避运动 环境权 人权

在现代化和城市化的进程中，生态环境和公众权益的保护面临诸多新的问题。一方面，各国都把追求经济增长放在发展目标的首位，过度依赖资源开发利用，“先污染、后治理”的发展模式导致了自然资源的极大破坏和生态环境的严重污染，威胁人类生存和可持续发展；另一方面，在治理环境污染的过程中，诸如城市垃圾处理厂等公共服务设施的选址可能威胁周边居民健康，引发公众反对和抗议，步入环境保护的“邻避时代”。在这一新的社会发展形势下，政府如何平衡以实现社会经济与公众环境权益的相协调发展，对现代政府管治能力是一种全新的挑战。本文认为邻避时代的环境和人权保护问题，最根本的措施是政府要以人权的视角看待环境权，切实尊重、保护和实现公众的环境参与权，以化解社会发展中频繁发生的邻避运动危机。

一、邻避时代环境权保护的特征

邻避运动(Not In My Backyard)是指在现代化与城市化的进程中，兴建的一种产生效益为全体社会所共享、但外部效果及环境风险由附近的民众来承担的公共设施，引起周边居民反对与抗争的现象。 在现代化过程中产生的公共设施，诸如垃圾填埋场、焚化炉、机场、监狱、收容所、精神康复中心、戒毒服务中心以及核废料、化工垃圾处理设施等，居民们不愿意在自家附近兴建这些设施，成为现代化和城市化进程中生态环境和公众权益的保护面临的新问题和时代特征。

首先，邻避运动从上世纪80年代以来，在欧美国家兴起，并成为城市发展和治理的一种催化剂。其次，邻避运动成为民众争取环境权的重要途径。虽然居民和政府都认为在城市中这些公共设施的建设是必须的，但是居民都不愿意和这些设施为邻，在选址上不同区域的民众也产生博弈，以试图将公共设施带来的环境危害和潜在风险最小化，最大限度实现环境权益。第三，邻避运动使环境权的维护呈现日常化、生活化的特点。与自然资源开发利用过程中造成的环境污染不同，邻避运动中的环境问题可能涉及公共设施周边居民，影响周边居民日常生活，并且随着居民环境权利意识的增强，一些诸如过街天桥、地铁轻轨线路等选址问题也成为周边居民反对的对象。只要是政府一经公布或提出兴建计划，就立马遭公众抗议反对，这些项目在公众的斗争中要么流产停建，要么变更，很少有顺利实施的，体现 “决定-宣布-辩护-修正”发展过程。

“邻避运动”的发展表明，现代化城市化的发展中存在一种无法摆脱的困境：一些发展所需的工业项目不可能做到“零污染”，为解决人类伴随而生问题的一些必要的、却让公众担忧影响环境和健康安全的公共设施又不可能不设立；另一方面，公众的环境意识与权利意识在迅速提升，对影响居住环境的公共服务项目产生厌恶情绪，担心居住环境、生活质量受到威胁，发起经常性的、生活化的抗议运动。究其原因，不外乎以下几点：

第一、公共服务设施本身的危害和潜在危害。比如垃圾处理，无论科技发展到何种程度，处理方式如何先进，也无法消除民众对垃圾处理厂给周边环境产生二次污染危害的担忧。政府和公众对项目所带来的危害认知存在分歧，所以公众担心这些项目带来的环境污染损害了其生存权益，威胁其健康和生存，公众为了维护基本的生存权益而不得不采取行动予以抗争。

第二，项目方案缺乏居民参与。环保事件频发，一些涉及环境的项目往往没有征求居民意见或者没有广泛征求民意，公众环境权未得到应有的尊重。政府直到把已经确定了政策方案公布后，公众才获悉。所有涉及环境的项目作为唯一的决策结果而不是作为可选择的多种方案之一，居民成为被排除在政府相关政策过程之外的局内人，只能是被动地接受结果，往往引起公众的不满和反感情绪。当公众的正当的合理的利益诉求渠道淤塞或缺失，导致公众无法有效地表达他们的利益诉求，或者政府不能及时回应这种诉求，以致对政府充满怨气，容易促成公众与政府的对抗，从抱怨转向抵制和公开的街头抗争。

第三，项目政策过程的惰性和简单化。在政策决定过程中，政府往往采取“自上而下”的策略，依据专家或技术精英的力量来完成项目的可行性论证，政策制定过程中出于惰性或者是基于成本的考虑而不太重视或愿意花费精力去一一了解公众的真实意愿。专家理性而非公众理性在决策中起主导作用，导致决策中理性的不充分，决策缺乏公共理性的审视，决策必然导致决策风险的增加。因此公共服务设施项目的最大风险不在于项目本身的风险，而在于政府内在的决策风险。

所以，从频繁发生的邻避运动来看，政府在推行相关环境服务项目时，对公众的环境权利缺乏足够的重视，把公众排斥在相关决策过程之外，与公众缺乏有效沟通，难以达成共识，当对抗情绪积累民众开始街头抗争的时候才被动修改相关方案，不仅浪费行政成本，也使政府的信任度也大大受损。

二、邻避运动中的环境权保护：澳门的经验与启示

邻避运动的发展表明，公共服务设施的建设成为各国和各地区城市治理的一道难题。在一种目的合理性的政策理念下，政府往往认为兴建的公共服务设施项目会造福民众，自然能够获得民众的支持，然而现实的情况是这一良好的愿望和美意，民众并不大领情，通过邻避运动争取和维护环境权益。在一定意义上，环境利益冲突既是社会进步的体现，也是发展转型和政府施政水平的一种折射。 如何在提供公共服务的过程中实现民众环境权的保护，也是政府在处理邻避事件中面临的重要课题。在这里，本文简单介绍一下澳门比较成功地处理邻避设施建设的一个案例，以提供一些经验与启示。

随着医学的发展，人们发现可以用美沙酮作为药物替代品，帮助吸毒人士戒除毒瘾，以减轻他们对毒品的依赖。借鉴其它国家和地区的经验，澳门政府决定设立美沙酮服务站，为滥用药物人士提供美沙酮治疗服务，以保障戒毒人士获得医疗帮助的权利，增加重返社会的机会。本是一件有益于戒毒人士并惠及全体居民的好事情，而在选址问题上一波三折。在选址美珊枝街和澳门大厦的计划都遭居民反对之后，2010年11月，澳门政府第三次提出选址于黑沙环卫生中心的方案。人们担心会影响周边生活环境及安全问题，会对附近学校学生的健康成长的环境造成影响，多次向政府递信、与政府部门对话、集会游行表达反对意见。在此过程中，政府不断修正设立服务站的运作计划，解释和宣传美沙酮服务计划，并在以民意为依归的决策中，逐步让民众理解美沙酮服务站选址的合理性。最终，黑沙环卫生中心美沙酮服务站从2011年开始试运行。在运行过程中，政府充分重视居民的意见，通过采取措施实现危害最小化，积极保障居民的环境权益，例如设置独立出入口、控制接受服务者人数、加快派药速度、调整服务时间，对运作模式进行了优化调整，同时加派警员巡逻，减少市民忧虑，以降低服务站对附近居民生活环境的影响。政府在黑沙环美沙酮服务站运作的经验基础上，逐步在澳门社会推广。

澳门美沙酮项目看似圆满的结局并不代表它就是政府处理此类问题的范例。因为在邻避运动中，政府推行的公共服务设施项目和民众环境权保护之间，很难达到一种双赢和最优的结果。美沙酮项目最终落户于社区卫生中心，这是政府和居民共同努力的结果。从此案例来看，政府在实现决策目标的过程中，照顾到居民的意愿和意见。从2009年开始启动此项目计划到真正落地，三度修改选址方案，在此期间无不是在和民意进行博弈。最终实现政策目标取决于政府和居民能坐在一起共同讨论、商量项目计划，不断地修正和完善，在居民可接受的范围内，实现危害最小化，最大限度地保护公众的环境权益。澳门的经验表明，环境权是众人之事，在涉及环境的事项上，政府不再独享决策的权力，公民有权利也有义务参与公共事务，表达个人合理意见和诉求。

三、环境权的时代：人权的视角及政府责任

邻避运动的兴起，环境权的保护已经常态化、生活化。正如耶林所指出的，在生活世界法权是一场不停歇的斗争。 通过日常化、生活化的邻避运动，环境权逐渐被视为一项基本人权。从人权的角度而言，国家和政府肩负人权保障的首要责任, 尊重和保障人权是“治国理政的重要原则”。 因此，政府在处理邻避型环境事件中，要有人权的视角和环境权的思维。

首先，以人权的视角看环境权，就要充分尊重和保护公众的环境权。 政府有责任防止环境恶化导致对生命、健康、生活权的侵害，保护人们健康生活的环境这一不可剥夺的人权，以合法的、持续的、有效的方式来实施此项人权。虽然环境权尚未列入《世界人权宣言》、《社会经济与文化权利公约》等国际人权文件中，国家和政府保护环境权的责任和义务尚未明确清晰的指引，但是在区域性人权文件及世界人权事业发展趋势看，环境权已经发展成为人权的一部分。 1972年联合国人类环境会议上通过的《斯德哥尔摩宣言》表达了一项明确的有关环境的人权：人人拥有自由、平等和为保障健康生活足够的环境条件的基本权利，并且承担一项为现在和未来的人们保护和改进环境的神圣义务。邻避运动的发展主要还是民众的环境权尚未得到政府足够的尊重。所以，作为一项新型的人权，政府有尊重、保护和实现环境人权的责任和义务。如果推行的有关发展项目涉及到环境问题，政府有责任进行充分论证项目可能带来的危害，并且有责任查处影响环境，危害公众环境权的项目。

第二，以人权的视角看环境权，有可能迫使政府切实转变经济增长方式，促进经济和环境的协调发展。政府发展人权确实离不开发展社会经济，确保人们过上体面的生活。如果在实现这一目标时追求富足而不是适度和可持续，其结果很可能是迅速地消耗自然资源、危害生态。环境问题, 是一个发展问题。在发展过程中产生并仍在恶化的环境问题, 仍需要在发展中予以解决。 从传统的环境群体性事件来看，主要根源在于片面追求经济发展，以GDP 为核心，依赖一些高消耗、高排放的、资源型的经济增长模式，追求短平快的政绩和暴利而不顾当地的资源环境条件。转变经济增长方式，需实现由依靠自然资源支撑的经济增长，向高新技术产业和环境友好型经济增长转变，通过科技创新加快产业结构升级，发展循环经济，最终达到环境权的保护与经济协调发展的目的，从根本上改变经济发展与环境保护的背离，减少环境冲突和群体性事件的发生。以人权的视角看环境权，政府在兴建的公共设施的选址问题上，首先考虑是否会影响附近居民的环境权，是否造成生态环境的破坏和污染，侵害当地老百姓的生命健康，通过统筹规划，科学论证，才能保证相关设施的建设为公众所接受，减少或避免邻避运动的发生。

第三，以人权的视角看环境权，要充分保障公众的环境参与权。环保运动的发展表明, 公众参与环境决策是近年来环境运动的主要诉求之一。化解邻避运动，保护公众环境权的有效方式和途径是在政府和公众之间建立沟通理性。 只有双方确立平等的沟通地位，才能有效解决环境决策的争议，增加政治决策的正当性，从“精英+专家”的决策模式转向“集体决策”模式，通过协议、协商、再解释和网络参与等方式达成集体行动的过程。 程序性或参与性的涉及环境的政策，保证环境保护在本质上通过民主和非正式辩论的方式进行，将那些正在遭受、可能遭受环境退化危害的被忽视的群体，以及紧密依赖自然资源为生的人们吸收到环境改造的社会决策过程中，通过民主的决策带来环境友善的政策。政府在制定生态环境方面的政策和决策时，理应以实现、维护和发展公众环境权益为决策的出发点和归宿，鼓励公众参与环境事务管理，通过配套政策的引导，充分调动社会参与的积极性，通过自下而上的决策过程及政治对话的强化有助于“邻避”困境的化解。 因此，在涉及环境的开发利用中,公民通过一定的程序或途径参与环境决策和听证，对环境管理部门以及破坏环境的为进行监督，通过监督政策执行的力度、效果，及时纠正执行过程的偏差，以此保证政策在动态实施过程中实现调整和优化。

第四、以人权的视角看环境权，要充分保障公众环境知情权。公众有权依法知悉、获取环境相关的信息。政府要规范环境信息的相关制度，及时公开环境信息，特别是突发环境信息的披露，维护民众的环境信息权。政府公布相关环保项目信息越早，留给民众理性讨论的空间和余地更大，减少公众的被排斥感。就澳门美沙酮事件而言，政府的公关工作并不理想，三度提出选址方案，一开始只是单方面推出政策，并没有与居民沟通，直至有人反对及示威后才出来解释及咨询已经太迟。可见，信息的公开披露只会导致相关政策向好的方向发展，有利于激发集体的智慧发现问题和解决问题。政府应完善环境信息公开办法，规定环境事件的信息报送和公开披露制度，规范信息公开程序，保障公众的知情权、表达权和监督权有利于及时采取应急措施，预防和防止环境事态的进一步发展。

第五，以人权的视角看待环境权，就是要建立责任政府。责任政府的基本意义是，政府必须对公民承担法定的职责和义务，政府的失职行为必须得到相应的追究。 通过人权的视角看待环境权问题，将环境权纳入人权体系，就是要强化政府责任，以人权的高度来尊重、保护和实现人们的环境权，限制和约束政府的权力，以超越政府官员个人的贪欲和短视政策，不受私人利益游说和交易的影响政府决策过程，作为一项底线和硬指标来判断政府相关环境项目的合理性。责任政府就是要成为环境公共利益的裁决者,独立于经济利益之外，不能既当运动员，又当裁判。从过往的环境群体事件看，人们往往把政府的责任放在问责上，将问责制等同于惩罚制，就政府官员职权范围内的责任进行处罚，只要不发生事故， 就不承担责任，结果是出现环境事故往往采取“瞒、捂、压”的方式。其实，政府应该更多地把目光放在事件发生的具体原因、详细经过以及经验教训等问题上，在引入一些环境产业和兴建公共项目的决策时，应该充分论证环境风险评估和社会风险评估，听取公众有关公共服务项目选址、建设与运作方面的意见。因此，责任政府要求政府提高执政能力，推进科学、法治及民主的执政方式，才能有效地尊重、保护和实现公众的环境权。

(作者李向玉系澳门理工学院院长，教授)